Ryzyko marginalizacji „pocztowych usług powszechnych”

Kierując się dyrektywnym zamysłem spójności terytorialnej, projekcja Prawa pocztowego poza rozwojem konkurencji, w większym stopniu poświęcić winna uwagę  oczekiwaniom cywilizacyjnym, a w tym  również aktywizacji gospodarczej środowisk wiejskich.

Wysokie koszty rozwijania na tego rodzaju terenach konkurencyjnej działalności pocztowej, wywołują potrzebę szczególnej troski państwa o spełnianie tzw, „obowiązku usługi powszechnej”.

Nowa projekcja Prawa pocztowego, ogólnie rzecz ujmując niesie zbyt duże ryzyko „marginalizacji pocztowych usług powszechnych”, a przy tym innych też usług towarzyszących tej powszechnej formule, które decydują o „poprawie warunków bytowania”, społeczeństwa, zwłaszcza w tego typu regionach.

Duże znaczenie w rozwiązywaniu tego rodzaju problemów ma powszechna dostępność do usług pocztowych, które poprzez kreowaną obok nich, dywersyfikację,  przybliżają  inne usługi o charakterze bankowym, ubezpieczeniowym, niosąc ze sobą dostęp do sieci i infrastruktury szeroko pojętych usług powszechnych, w tym również  w zakresie komunikacji elektronicznej z dostępem do Internetu włącznie.

Strategicznie rzecz ujmując, projekt wywiera nie kwestionowaną co prawda, ale nieproporcjonalnie nadmierną presje, na ograniczanie „obowiązku usługi powszechnej” (OUP), wymuszając przy tym, nie zawsze racjonalne zachowania dotychczasowego operatora publicznego, rokując pogłębienie się tego rodzaju tendencji w przyszłej formule „operatora wyznaczonego”.

Formuła tego rodzaju tj. „operatora wyznaczonego”, która w swej istocie w anglojęzycznym tekście dyrektywy nosi postać operatora „desygnowanego” bądź „mianowanego”, notabene zniekształca postrzeganie misji tego rodzaju operatora „o znaczącej pozycji rynkowej”.

Niestety z ubolewaniem stwierdzić należy, iż wprowadzenie do naszego systemu prawnego już wcześniej w ustawie Prawo telekomunikacyjne, w ten sposób stosowanego pojęcia, nie zmieni zapewne jego „pejoratywnego” znaczenia w ustawie Prawo pocztowe, skutkując tym samym stosunkiem tego operatora do nałożonych na niego obowiązków w postaci (OUP), zwłaszcza w kontekście konieczności doskonalenia jego efektywności działania.  

Obowiązki zaś tego rodzaju w wielu wiodących krajach UE, określane są w głównej mierze na bazie partnerskiego, wieloletniego i wznawianego - „Kontraktu Rządowego”, noszącego często też charakter „strategii rządowej”, w miejsce stosowanych u nas „Rozporządzeń” właściwego Ministra.

W tym też kontekście, przychylić się można do zaproponowanego w projekcie ustawy; zniesienia „obowiązku uzyskania zezwolenia na usługi w zakresie objętym dotychczasowym Art. 6 ust. 1, rozważając wprowadzenie jednakże w to miejsce ewentualność dodatkowo dostępnej formuły „zezwolenia” dla operatorów pocztowych, skłonnych „praktykować” świadczenie usług pocztowych „wchodzących w zakres usługi powszechnej”, w tym „różnych elementów usługi powszechnej”, na dodatkowo określonych w zezwoleniu warunkach, noszących postać, wymogów „dostępowo – jakościowych”. 

Dla tego rodzaju formacji operatorskiej, obarczonej tymi dodatkowymi obowiązkami, można by złagodzić lub znieść obowiązek wnoszenia wkładu do „funduszu kompensacyjnego”, bądź w przypadku działalności o ogólnokrajowym zasięgu a w tym również jednoczesnym korzystaniu z umownego dostępu do (nowo postrzeganej w tej koncepcji) „infrastruktury usług powszechnych” [1], zastosować też zwolnienie z podatku VAT, przewidziane w art. 13 część A ust. 1 lit. a, szóstej dyrektywy Rady 77/388/EWG, które ma zastosowanie do świadczenia usług i dostaw towarów z nimi związanych. 

Koncepcja tego rodzaju „praktykowania”, nie izoluje operatorów pocztowych od idei OUP, do której są przygotowywani na okoliczność ewentualnego wznawiania procedury desygnacji „operatora wyznaczonego”. Jest ta koncepcja zgodna z dyrektywą zwłaszcza poprzez; motywy; (14), - (23), oraz (33) i (34), a także Art. 2 p.13 i 14.

Uprawnieniem „zezwolenia” z mocy ustawy, powinien też być „opatrzony” operator pocztowy „historyczny” z racji swej pozycji, wynikającej z historycznego i bezterminowego jak to wynika z projektu Pp, zarządzania niektórymi „elementami infrastruktury”, w tym również w przypadku nie uzyskania prolongaty  desygnacji na „operatora wyznaczenia”, bądź innych zmian o charakterze korporacyjno – strukturalnym.

Otwiera ona też nowe przestrzenie konkurencji, nakręca koniunkturę,  służy poprawie parametrów jakościowych i upowszechniania zadowolenia użytkowników, a zwłaszcza klientów indywidualnych, w szczególności na obszarach wiejskich i oddalonych.

Każde świadczenie usług pocztowych, bez względu na rodzaj uzyskanego uprawnienia, podlegać powinno, ( co tylko po części i to w rozproszeniu, zostało w projekcie uwzględnione ) następującym regułom, zapewniającym:

-       bezpieczeństwo użytkowników, personelu i urządzeń usługodawcy;

-       poufność przesyłek korespondencyjnych i ich całej zawartości;

-       bezpieczeństwo danych osobowych, jak również prywatnego życia użytkowników;

-       warunki techniczne, zgodnie z zasadą ochrony środowiska;

           Ograniczyć należy przejawy „marginalizacji obowiązku usługi powszechnej”, które w pogoni za niekwestionowaną efektywnością działania, wypaczają niejednokrotnie ideę „usługi powszechnej”, w tym również w kategoriach norm prawa, czego wyrazem są zaproponowanie w projekcie procedury dotyczące odstępstw, od warunków  określających „obowiązek usługi
powszechnej” (OUP ).  

 

Kierując się troską o osiągnięcie stanu pełnego pokrycia „kosztu netto” bez interwencyjnego udziału pomocy publicznej, mając jednak świadomość ustawowej możliwości jej pozyskania, po wyczerpaniu innych sposobów finansowania, należałoby zmodyfikować mechanizm „ustalania dopłat”, o którym mowa w Art. 105 ust.3. projektu Pp.

Modyfikacja polegać powinna na zróżnicowaniu poziomu dopłat  (składek), stosownie do wielkości obszaru działania operatorów pocztowych, a zwłaszcza stosownie do rozkładu geograficznego, ponoszonych kosztów i uzyskiwanych przychodów z działalności, polegającej na „wchodzeniu w zakres usługi powszechnej”. 

Dopłata nie powinna przekroczyć zwłaszcza w dużych aglomeracjach miejskich, 5 % przychodów, z proporcjonalną obniżką i zróżnicowaniem tego poziomu, w miarę pokrywania tego rodzaju działalnością obszarów mniej zaludnionych. Dopłatą 1% byliby przykładowo obciążani, operatorzy, obsługujący tereny wiejskie i oddalone.

Operatorzy tego typu, posiadający dodatkowo zezwolenie, uwarunkowane  zobowiązaniami jakościowo – dostępowymi, praktykujący świadczenie usług najbardziej zbliżonych do „usługi powszechnej”, działający na terenie całego kraju, powinni zostać też, podobnie jak „operator wyznaczony” zwolnieni ze stosowania podatku od wartości dodanej VAT, od usług świadczonych w sektorze pocztowym.

           Poza tym projekt Prawa pocztowego, do udziału w dopłacie na „fundusz kompensacyjny”, przywołuje operatorów pocztowych, których roczny „przychód przekracza milion złotych”, ustalając za pośrednictwem organu regulacyjnego wskaźnik procentowy tego udziału nie wyższym niż 1 %, rocznego przychodu operatora.

Rozwiązanie to zbliżone do stosowanego już u nas rozwiązania w sektorze telekomunikacyjnym, pomija jednak specyficzną dla działalności pocztowej, odmienność proporcji, w przychodach i kosztach powszechnej usługi pocztowej i powszechnej usługi telekomunikacyjnej.

Pomijana przy tym jest też, stosowana w innych krajach, dogodność udziału w kwantyfikacji tego wskaźnika, za pośrednictwem, każdej niemal statystycznie ujętej „przesyłki pocztowej”, która praktycznie jest nośnikiem uzyskiwanego przychodów.

W tym też kontekście, jak też wynika to z doświadczeń innych krajów, najczęściej eksponowana jest tendencja wspierania jedynie operatorów podejmujących, dopiero działalność pocztową, którym na początku tej drogi, czynione są ułatwienia natury rozruchowej, poprzez uwolnienie ich z obowiązków wspierania funduszu, do momentu osiągnięcia pierwszego „miliona przychodu”.

Wracając do niezbędnej  w tych okolicznościach przejrzystości uregulowań i mówiąc bardziej konkretnie, w świetle zasad dyrektywnych, postępować może rozwojowo, tzw. kreowanie działalności pocztowej poza sektorem pocztowym, poprzez niekontrolowane statystycznie „wchodzenie w zakres usługi powszechnej”, uszczuplające tym samym potencjalne możliwości tego sektora, w samodzielnym finansowaniu OUP.

Należałoby w związku z powyższym przywrócić w nowej projekcji Prawa pocztowego, tym wadliwie wdrożonym, już wcześniej uregulowaniom, przypisane im intencje, kierując się również bardzo ważnym, wręcz fundamentalnym dla specyfiki krajowej celem; „konsolidacji sektora pocztowego”. 

 O potrzebie tego rodzaju, nie wspomina się już w przywołanym wyżej „uzasadnieniu do projektu”, skupiającym się oficjalnie i jedynie na notabene również, obciążonym pewnymi błędami, „wdrażaniu do polskiego porządku prawnego ( tzw. III-ej ) dyrektywy 2008/6/WE”.

Jak wynika z publikowanych wcześniej przez UKE raportów, o tego rodzaju zjawisku, powodowanym brakiem przejrzystości niektórych norm prawa, organ regulacyjny informował ówczesnego Ministra Infrastruktury, a pomimo tych doniesień, zarówno „założenia do nowelizowanej ustawy”, jak też przyjęty przez Rząd projekt Prawa pocztowego, przywołany stan rzeczy nadal w dużej mierze jeszcze tolerują.

Skutkiem tych niewłaściwości Prawa pocztowego jak raportował to organ regulacyjny, było też przemieszczanie się części obrotu paczkowego m/n do sektora przewozowego i rezygnacji niektórych operatorów pocztowych, z prowadzenia swej działalności w ramach sektora pocztowego.

W nowej projekcji Prawa pocztowego poprzez regulację wyłączającą usługi kurierskie z obowiązku finansowania OUP, za pośrednictwem „funduszu kompensacyjnego” otwiera się kolejna – niepożądana z powyższego punktu widzenia perspektywa przemieszczania się zwłaszcza obrotu paczkowego w kategorii „paczek pocztowych” do sektora przewozowego, w postaci „tanich usług kurierskich”, nacechowanych ograniczaniem tzw. „wartości dodanej”.

       Nie bagatelny udział w tego rodzaju „ewakuacji” miał też obrót „przesyłkami reklamowymi”, głównie ze względu na obowiązujący „obszar zastrzeżony”, inspirujący agencje reklamowe do samodzielnej, zgodnej z prawem, dystrybucji tego rodzaju przesyłek.

Coraz częściej postrzegane są też przejawy, legalnego co prawda, przewozu i doręczania własnych przesyłek pocztowych, bez udziału osób trzecich. Zjawisko to, nie najlepiej świadczy też o poziomie spełniania wymogów „obowiązku usługi powszechnej”, a w tym zwłaszcza skuteczności doręczania przesyłek pocztowych przez Pocztę Polską.

Dodać przy tym należy, iż w kuriozalnym dość trybie, sprzecznym jak się okazało z zasadami legislacji, dokonano w międzyczasie, niezbędnej z p. widzenia przewoźników,zmiany ustawy o transporcie drogowym, dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie tzw. „pośrednictwa przy przewozie rzeczy” (art. 4 pkt 3 lit. b, tej samej ustawy).

 Okoliczności wprowadzenia w życie, przywołanej zmiany „ustawy o transporcie drogowym”, wyjaśnione zostały przez Sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury, w wyniku  interpelacji poselskiej J. Wałęsy nr. 307 z dnia 17 grudnia 2007 r. [2]

Stosownie do zaistniałej sytuacji, o ile  „pośrednictwo przy przewozie rzeczy”, miałoby charakter „wchodzenia w zakres usługi powszechnej”, a wiec dotyczyłoby którejkolwiek
z pocztowych czynności usługowych, z zakresu przyjmowania, sortowania, przewozu
i doręczania  przesyłek o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc „przesyłek pocztowych”, przedsiębiorca ( spedytorzy ) podejmujący ten typ działalności, powinien również uzyskać dodatkowo, stosowne uprawnienie przewidziane Prawem pocztowym, a wiec przynajmniej „wpis do rejestru operatorów pocztowych”.

Niestety jak dotychczas, norma zastrzegająca tego rodzaju wymóg nie zaistniała, chociaż niektórzy przewoźnicy i spedytorzy posiadają potencjał i predyspozycje do tego, żeby ten typ pośrednictwa, w poszanowaniu m/n też Prawa pocztowego, mogli realizować.

Więcej informacji na temat postrzegania tej kwestii przez środowisko przewoźników zaczerpnąć można m/n na portalu Spedycje.pl, zaś w perspektywie „konsolidacji sektora pocztowego” w przywołanym już wcześniej „archiwum” bloga. [3]

Poza korzystnym jak się wydaje, rozstrzygnięciem sporu [4] Ministra Finansów z  Ministerstwem Administracji i Cyfryzacji, jako organu nadzorującego obecnie projekcję Prawa pocztowego, w kwestii koncepcji finansowania OUP, nie są aktualnie znane też i publikowane efekty, podjętej również przez M.A. i C. weryfikacji niektórych, projektowanych wadliwie norm.

Chodzi tu zwłaszcza, o te normy, które m/n definiują przedmiotowo – podmiotową przestrzeń działania sektora pocztowego, oraz te które służyć powinny przede wszystkim innym, przewidzianym dyrektywą mechanizmom finansowania tzw. „kosztu netto” powstającego na tle OUP, bądź ograniczeniu barier rozwoju konkurencji.

W kwestii finansowania tzw. „kosztu netto”, szczególnym motywem ( 25 ) III-ej dyrektywy i celem implementacji do prawa krajowego„ jest uwolnienie pełnego potencjału rynku wewnętrznego usług pocztowych, poprzez „zaprzestanie stosowania zastrzeżonego obszaru i szczególnych praw, jako sposobów zapewnienia finansowania usługi powszechnej”, co znalazło swoje odbicie w Art. 7 ust. 1 tej dyrektywy, ale co należy też podkreślić w projekcie ustawy Prawo pocztowe.

Artykuł ten poza tym, zachęca państwa członkowskie do stosowania kilku sposobów finansowania świadczenia usług powszechnych, lub z wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z Traktatem.

 Stosownie do przywołanego Art. 7 poprzez;

·      ust. 2; zamówienie takich usług zgodnie z odnośnymi zasadami i przepisami w zakresie zamówień publicznych,

gdzie podmiotem zamawiającym może być Rząd, a  ubiegającym się o zamówienia publiczne, z poszanowaniem zasad Dyrektywy 2004/17/WE - m/n PP SA, noszących w wielu krajach formułę, okresowo wznawianych „Kontraktów Rządowych”, bądź „Kontraktów zarządzających”, będących jednocześnie nośnikiem innych dodatkowych zadań o charakterze publicznym,

·      ust. 3; jeżeli państwo członkowskie ustali, że OUP pociągają za sobą „koszt netto” i stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora który został określoną  procedurą wyznaczony do przejęcia OUP, może wówczas wprowadzić:

a) mechanizm rekompensat dla takiego przedsiębiorstwa z funduszy publicznych; lub

b) mechanizm podziału kosztu netto OUP między operatorów świadczących usługi lub użytkowników.

·      ust. 4; jeżeli koszt netto zostaje podzielony zgodnie z ust. 3 lit. b), państwa członkowskie mogą ustanowić fundusz kompensacyjny, który może być finansowany z opłat wnoszonych przez operatorów świadczących usługi lub użytkowników i zarządzany jest w tym celu przez jednostkę niezależną od beneficjenta lub beneficjentów.

Stosownie do Artykułu 11a dyrektywy „Ilekroć niezbędna jest ochrona interesu użytkowników lub promocja rzeczywistej konkurencji, a także w świetle warunków krajowych i ustawodawstwa krajowego, państwa członkowskie zapewniają przejrzyste, niedyskryminujące warunki dostępu w odniesieniu”;

 ·      po pierwsze; do realnie występującej publicznej sieci pocztowej, postrzeganej w naszym kraju jako – „publiczną sieć dystrybucji pocztowej”, stanowiącą kluczową dla kraju infrastrukturę usług powszechnych, a w tym;

•  centra sortujące, spełniające funkcje ekspedycyjno – rozdzielcze, wymiany transgranicznej, a także funkcje przetwarzania danych, hurtowego i masowego dostępu oraz centrów doręczeń,
• regularną sieć przewozową i rozległą sieć teleinformatyczną, w tym też wytyczone trasy przewoźników, odbierających i doręczających pocztę,
• bazy transportowe i operatorskie instalacje doręczeniowe, w rejonach o rozproszonej zabudowie,

·      po drugie; do realnie występujących w naszym kraju, „elementów infrastruktury pocztowej” lub usług świadczonych w ramach usługi powszechnej, postrzeganych jako;

• system kodów pocztowych,
• adresowa baza danych,
• skrytki pocztowe, skrzynki oddawcze i inne instalacje doręczeniowe,
• informacja o zmianie adresu, usługa przekierowania i usługa zwrotu do nadawcy, 

jako elementy przynależne operatorowi historycznemu, niezależnie od jego aktualnego statusu działania, w kontekście „desygnacji” lub przerwania jego misji „wyznaczenia”. 

        W świetle postrzegania Art. 11a dyrektywy, projekt ustawy Prawo pocztowe nie spełnia warunków przejrzystości, zarówno w definiowaniu podmiotowo – przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego, a w tym też niedyskryminującej przejrzystości warunków dostępu w odniesieniu do nie tylko tzw. „elementów infrastruktury”, ale szerzej postrzeganej „publicznej sieci dystrybucji pocztowej”. 

 

        Projekt nie zauważa też i nie nawiązuje do wyraźnie skonstruowanej korelacji „działalności pocztowej” określonej dyrektywami pocztowymi Wspólnoty z wspólnotowo określoną „działalnością pocztową w NACE Rev. 2 [5] , jako europejską klasyfikacją działalności.

Wymóg utrzymania tego rodzaju korelacji na poziome krajowym, implikuje konieczność harmonizacji z Prawem pocztowym, Polskiej Klasyfikacji Działalności; PKD 2007/11, respektującej przy tym nadal intencje NACE Rev. 2., w „dziale 53) obejmującym działalność pocztową i kurierską, w obrębie zbierania, przewozu i doręczania listów i paczek.”.

Notabene postrzegane w obu tych klasyfikacjach, znaczenie „infrastruktury usług powszechnych”, potwierdza wymowę kwestii korzystania i dostępu do tego rodzaju zasobów infrastrukturalnych. 

Zważywszy na wysoki udział w obrocie pocztowym, „nadawców masowych” i pośrednictwa w tym operatorów niepublicznych, ustawa pomija znaczenie tzw. „dostępu hurtowego”, realizowanego na poziomie „centrów sortujących”, tym bardziej, iż instalacje doręczeniowe na terenach o rzadkiej zabudowie ( wiejskich ) nie zostały dostosowane dostępowo, dla tego rodzaju operatorów konkurencyjnych, którzy mogliby ewentualnie samodzielnie i skutecznie realizować proces doręczania.

Brak spełnienia tego rodzaju możliwości przy jednoczesnym ustawowym ograniczaniu doręczania na warunkach powszechności, stanowi o wrażeniu jakie niesie przedłożona projekcja Prawa pocztowego, która nie tylko marginalizuje „konkurencję dostępową”, ale  niesie również  „ryzyko marginalizacji pocztowych usług powszechnych”.

---

[1] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 10.03.2012 „Sieć pocztowa” a „pocztowa infrastruktura usług powszechnych”

---

[2] Interpelacja nr 307 do Ministra Infrastruktury, Posła Jarosław Wałęsy, w sprawie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, Warszawa, dnia 17 grudnia 2007 r..

[3] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/ - spot 11.02.2011 „Pośrednictwo przy przewozie przesyłek pocztowych”

[4] http://mac.gov.pl/dzialania/prawo-pocztowe-listy-bez-plytek-rzad-przyjal-projekt/

[5] NACE Rev 2; Statistical classification of economic activites in the European Community