Analiza
opublikowanego, projektu ustawy Prawo pocztowe z dnia 27.03.12. oraz
poprzedzających go „Założeń”, a także towarzyszących mu intencji zawartych m/n w „Uzasadnieniu” i „Ocenie skutków regulacji”, potwierdza pilność i
niekwestionowaną potrzebę zastąpienia dotychczasowej ustawy z dnia 12 czerwca
2003 r. Prawo pocztowe. [1]
Przywołany powyżej „projekt” Pp., spełniając
większość ogólnych celów i motywów wypływających
z trzech kolejnych dyrektywach pocztowych UE, a zwłaszcza z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., zmieniającej dyrektywę 97/67/WE - w
odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych
Wspólnoty [2],
zwanej dalej III-ią dyrektywą, obarczony jest jednakże niedosytem
merytoryczności i brakiem przejrzystości niektórych uregulowań.
Zjawisko tego rodzaju, o tyle jest intrygujące, że
część tych mało przejrzystych uregulowań, dotyczących zwłaszcza sfery
definicyjnej, jest w miarę czytelnie określona w dyrektywach pocztowych oraz stanowi w tej dyrektywnej formule znaczącą pomoc w bezpośredniej implementacji i precyzyjnym ukształtowaniu na tym gruncie norm
Prawa pocztowego w naszym kraju.
Śledząc jednakże proces implementacji nie tylko III-ej
dyrektywy, ale również nie spełnioną jak
należy w 2003 r. implementację Dyrektywy 97/67 z dnia 15 grudnia 1997 r. „w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych
Wspólnoty oraz poprawy jakości usług”, do krajowego porządku
prawnego, po niemal 10-cio letnim okresie funkcjonowania obecnie obowiązującego
Prawa pocztowego, daje się zauważyć dolegliwość mało skutecznego oddziaływania
niektórych norm, które
nadal mają zastosowanie w nowej jego projekcji.
Wyjątkami pod tym względem, w kwestii oceny
przejrzystości dyrektyw, są formuły, które w kilku przypadkach, w trakcie ich
tłumaczenia z anglojęzycznego tekstu źródłowego, przybrały merytorycznie rzecz
ujmując – nieco zniekształcone ich znaczenie.
Przykładem
tego rodzaju nieprawidłowej i szczególnie szkodliwej implementacji jest norma
definiująca pojęcie „przesyłki pocztowej”, która w obowiązującym Art. 3 p. 16)
Prawa pocztowego brzmi;
„przesyłka – rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub
przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;
Podczas gdy posługując się wprost tego rodzaju
formułą, zaczerpniętą z anglojęzycznego tekstu Artykułu 2 p. 6.
Dyrektywy 97/67, definicja tego pojęcia nosi następujące brzmienie,
eliminujące ryzyko wadliwej implementacji;
"przesyłka pocztowa": rzecz
opatrzona adresem w ostatecznej formie,
w jakiej być powinna,
by zostać przewiezioną przez operatora usług
powszechnych. Poza przesyłkami
z korespondencją, przesyłki takie obejmują także na przykład książki, katalogi, gazety, czasopisma i paczki pocztowe zawierające towary
z lub bez komercyjnych wartość;
Wymową
tak postrzeganej definicji „przesyłki pocztowej” jest głównie; wyeksponowanie
takich jej właściwości, które służą jednoznacznej ich identyfikacji, opartej o swego rodzaju „wzorzec”, jakim jest „rzecz ( przesyłka ) opatrzona adresem,
która jednocześnie spełnia prawem określone „wymagania”, określające w tym też ich standardy masy
i objętości”, warunkujące przyjmowanie i doręczania, takich „rzeczy” przez
operatora usług powszechnych.
Projekt Prawa
pocztowego w Art. 3 p. 21), przyjął następującą postać tej definicji;
„przesyłka pocztowa” - rzecz opatrzoną adresem, przedłożoną do przyjęcia lub przyjętą przez
operatora pocztowego w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;
Definicja
ta, w połączeniu z definicją „paczki pocztowej” p. 14), która oczywiście jest
też „przesyłką pocztową”, w okolicznościach sprawdzającej kontroli
przedsiębiorcy operującego ( w tym przyjmującego, a coraz częściej zbierającego,
sortującego bądź doręczającego ) w danym momencie tego rodzaju, „zaadresowane
rzeczy”, niesie ze sobą, nadal ryzyko takiej interpretacji i wyjaśnień, iż „rzeczy
te”, nie są przesyłkami pocztowymi, gdyż nie został spełniony wymóg ich
przyjęcia przez uprawnionego do tego
rodzaju usług - „operatora pocztowego”.
W perspektywie skutków
jakie wywołać może tego rodzaju swoboda interpretacji, możemy mieć do czynienia z tzw. „wchodzeniem w zakres usługi
powszechnej”, przez innych przedsiębiorców, którzy w ten sposób, poza sektorem
pocztowym, zechcą uwolnić się też od obowiązku partycypowania w „funduszu
kompensacyjnym”, jako jednej z metod
finansowania „kosztu netto”.
Jak
wynika to z raportów UKE, przedkładanych corocznie byłemu Ministrowi
Infrastruktury, tego rodzaju szkodliwe
przemieszczanie się zwłaszcza obrotu „paczkowego” o standardach pocztowych, do
innych obszarów działalności, np. działalności przewozowej, połączonej również
z działalnością spedycyjną, od kilku już lat, ma miejsce i postępuje nadal na
skutek ułomności niektórych norm Prawa pocztowego.
Przyczynkiem do
takiego stanu jest nie tylko definicja „przesyłki pocztowej” ale przede
wszystkim o fundamentalnym wręcz znaczeniu norma, zawarta w Art. 2 ust. 2, p.
3, a w nowej projekcji w p 2), określajaca,
iż „Nie stanowi usługi pocztowej; przewóz rzeczy innych niż korespondencja,
wykonywany na podstawie odrębnych przepisów”.
Normy zawarte w ust. 2
przywołanego Art. 2, nie respektuje przy tym konieczności, uwzględnienia w tym
miejscu, innej racjonalnie uzasadnionej zasady III-ej dyrektywy, wyłączającej
„samodzielny przewóz ( przemieszczanie )” z zakresu „działalności pocztowej”,
podporządkowując go przepisom „usługi przewozowej”. [3]
Nadmienić przy tym należy, iż definicja „usługi pocztowej” doznaje też uszczerbku z powodu
wadliwości definiowania segmentu „doręczeń”, o czym mowa w przywołanym powyżej odwołaniu ( 3 ), dotyczącym „redefinicji usługi
pocztowej”.
W przypadku
powstawania tzw. „kosztu netto”, utrata
zgodnie z dyrektywą przypisanej sektorowi pocztowemu działalności, skutkować
będzie spadkiem wskaźnika ”postażu” [4] , a w
konsekwencji tego, zwiększonym
zapotrzebowaniem na środki pomocowe, uruchomiane z budżetu państwa, bądź
dalszą, najczęściej społecznie i gospodarczo niepożądaną redefinicję „obowiązku usługi powszechnej”, w
kierunku ograniczania jej dostępności, pogarszania jakości i częstotliwości
doręczania.
Nadmienić
jeszcze należy, iż powołanie się w dyrektywnej definicji „przesyłki pocztowej”
na „operatora usług powszechnych”, uściśla jedynie, „wymogami” określony sposób
selekcji tego rodzaju „zaadresowanych rzeczy”, kwalifikującej je jako „przesyłki
pocztowe” dopuszczone do powszechnego i bezpiecznego obrotu, objętego
działalnością pocztową.
Przywołane powyżej tego rodzaju „wymogi”, określone
zostały dotychczas w „Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r.
w sprawie warunków wykonywania
powszechnych usług pocztowych”, w Rozdziale 3; „Wymagania w zakresie
przyjmowania i doręczania przesyłek i przekazów pocztowych”. Obecnie wymagania
tego rodzaju, wyeksponowane zostały bezpośrednio w projekcie ustawy, w Art. 43
ust, 1..
Proponowany
i ugruntowany dyrektywą porządek prawny, nie czyni też uszczerbku dla
działalności przewozowo – spedycyjnej, która po pierwsze dysponuje środkami
działania w odniesieniu do przewozu „rzeczy” pozostających poza standardami pocztowymi, a
po drugie, przedsiębiorcy tego sektora, jak nikt inny, uzyskując dodatkowo
„uprawnienie pocztowe” będą bardzo dobrze postrzeganym „operatorem pocztowym”.
Respektując
w tym przypadku nie kwestionowaną przejrzystość tego rodzaju dyrektywnych normy,
kreujemy też przejrzystość Prawa pocztowego, a będzie to miało wpływ na sposób kwalifikowania
rzeczy stanowiących „przesyłki pocztowe”, będące też przedmiotem „usługi
wchodzącej w zakres usługi powszechnej”, jako tej która decydować będzie o
skuteczności „funduszu kompensacyjnego”.
Taki
też sposób postrzegania „przesyłki pocztowej” sprzyjać też będzie, koniecznej
redefinicji, wielokrotnie kwestionowanej normy, zarówno obowiązującego Prawa
pocztowego, jak i jego nowej projekcji, zawartej w Art. 2.
Wypada
tu podkreślić, iż każdy przypadek legalnego podejmowania, klarownie określonej działalności
pocztowej, stanowić może pozytywny przejaw rozwoju uczciwej konkurencji, o ile
ugruntowany zostanie stosowaniem przejrzystych norm Prawa pocztowego, które
zmierzać powinno do proporcjonalnego wykorzystania siły wewnętrznej tego rynku
na rzecz OUP, czerpiąc przy tym też korzyści z likwidacji obszaru
zastrzeżonego.
Dyrektywy
pocztowe w swym anglojęzycznym oryginale ( z wyjątkiem procesu „przemieszczania” ), w przeciwieństwie do obowiązującego Prawa
pocztowego i jego znowelizowanej projekcji, w korelacji z klasyfikacja
działalności NACE Rev. 2, [5]jednoznacznie określają, co stanowi „usługę pocztową”. Przywoływany zaś
wyjątek zastosowanego pojęcia; „przemieszczania”, trafnie sprostowany został w
projekcie, dodatkowo wprowadzoną jego definicją, zawartą w p. 17).
Kierując się autorską świadomością zakresu i
hierarchii celów w motywowaniu wielu jeszcze innych zmian i nowelizacji Prawa
pocztowego, przede wszystkim dyrektywnie ujęte cele i motywy uznać należy jako
zasadne i noszące charakter wiodący.
Nie uwalnia to jednak autorów
od bardziej horyzontalnego myślenia też o specyfice rynku krajowego oraz od obowiązku
usystematyzowania doświadczeń własnych i doświadczeń innych, w tym zagranicznych opracowań studialnych, generujących
wnioski na przyszłość wg określonej i w miarę kompleksowo postrzeganej wizji.
Ubolewać jedynie należy,
iż w minionym okresie nie powstała żadna strategia, która definiowałaby zręby
polityki rządowej w kwestii rozwoju sektora pocztowego.
Sektor ten, pomimo
e-substytucji, współcześnie obok kontynuacji swej tradycyjnej misji,
technologicznie wzbogaconego przekazu informacji, nabiera też szczególnego
znaczenia jako, szeroko zakrojony systemu powstających, a także
współpracujących ze sobą - „sieci dystrybucji pocztowej”.
Obszar
odpowiedzialności za skuteczne funkcjonowanie tego sektora, mając na uwadze
powstałe już częściowo warunki konkurencyjnego operowania w segmencie
„przyjmowania” przesyłek pocztowych, coraz bardziej dotyka segmentu
„doręczania”, który jest w stanie, obok
doręczania, świadczyć też usługi właściwe dla segmentu przyjmowania i zbierania. Właściwość tego rodzaju umocnić się również może poprzez
współpracę międzyoperatorską, na gruncie konkurencji dostępowej.
Właściwość ta,
poprawiając skuteczność doręczania, poprawia dostępność usług, zwłaszcza na obszarach
wiejskich i oddalonych, a z drugiej strony poprzez racjonalne dostosowanie
poziomu zatrudnienia, czyni tę formację m/n „katalizatorem” miejscowego rynku
pracy.
Masowi użytkownicy (
nadawcy ), kreujący niemal 85 % „nadań” przesyłek pocztowych, w strumieniu B2X,
jak wskazują na to przeprowadzone „badania pilotażowe” , bardziej zainteresowani są skutecznością doręczania, niż
dostępnością placówek pocztowych. Skłonni są przy tym ponosić dodatkowe koszty,
spełnienia tych oczekiwań. [6]
W tym kontekście m/n zrewidować należy, zaproponowaną w
projekcji Prawa pocztowego, definicję „nadawcy masowego”, zawartą w Art. 3 p.
11), która marginalizuje oczekiwania „adresatów przesyłek pocztowych”,
stanowiących w swej większości „konsumentów”, którym zgodne z dyrektywą, „prawo
dostępu do usług powszechnych”, jest w przywołanej definicji – odbierane.
Szanując zaś możliwość
swobodnego kształtowania umów, również w zakresie usług powszechnych, która
przewidziana została w dyrektywie, należałoby
w związku z powyższym, doręczanie przesyłek pochodzących z masowych nadań, pozostawić w zakresie usług powszechnych, tak jak jest to przewidziane m/n w
uregulowaniach niemieckich , bądź
belgijskich.
Respektując zarówno wspólnotowo - dyrektywne jak i krajowo
uwarunkowane zasady rozwoju rynku usług pocztowych oraz poprawy jakości tego
rodzaju usług, „głównymi celami” tej projekcji w naszej krajowej perspektywie, jak się wydaje, być powinno;
1.
pełne urzeczywistnienie rynku wewnętrznego usług pocztowych
Wspólnoty, a w tym zapewnienie użytkownikom krajowym, a zwłaszcza indywidualnym
konsumentom i drobnego biznesu, dostępu do nowoczesnych, technologicznie
wzbogaconych usług pocztowych, o wysokiej jakości i przystępnych cenach,
2.
ustanowienie w tym „obowiązku usługi
powszechnej” ( OUP ),
objętego szczególną gwarancją państwa, co do warunków i ciągłości jej świadczenia, z położeniem większego niż dotychczas nacisku na usługi powiązane i
towarzyszące doręczaniu przesyłek pocztowych, ugruntowując poprzez to spójność
terytorialną, mając zwłaszcza na
względzie zapóźnione cywilizacyjnie tereny wiejskie i oddalone,
3. zapewnienie operatorom pocztowym
warunków do rozwoju i uczciwego konkurowania, w podmiotowo i przedmiotowo skonsolidowanej
przestrzeni sektora pocztowego, kierując się racjonalnym rozwojem i ochroną
miejsc pracy,
4.
podtrzymanie dotychczas ustawowo dopuszczonej,
ale zmodyfikowanej formuły udzielania zezwoleń indywidualnych, dla operatorów pocztowych skłonnych
świadczyć dobrowolnie – praktykować świadczenie; „usługi wchodzące w zakres
usługi powszechnej” na określonych przez
organ regulacyjny warunkach dostępowo jakościowych, tak jak przewiduje to
też dyrektywa,
5.
zrewidowanie norm, kreujących nadal
bariery rozwoju konkurencji, w tym zwłaszcza zasad stosowania podatku VAT w
usługach pocztowych,
6.
dokonanie stosownej redefinicji
„usług pocztowych” poprzez poprawę ich przejrzystości i pełną ich harmonizację
z dyrektywą oraz europejskim i krajowym systemem „klasyfikacji działalności,
7.
zachowanie racjonalnej dbałości, w tym szczególnego nadzoru organu
regulacyjnego, o dotychczas
ukształtowany historycznie przez Pocztę Polską, dorobek
sieciowo – infrastrukturalny, mając na uwadze jego dalsze doskonalenie i współużytkowanie z myślą o upowszechnianiu tzw. konkurencji dostępowej,
8.
ustanowienie na wszelki wypadek
normy postępowania wobec zasobów infrastrukturalnych, mających zastosowanie w tzw.
publicznej sieci dystrybucji pocztowej, w
przypadku zmiany i nowej desygnacji „operatora wyznaczonego”,
9.
dookreślenie skuteczności metod finansowania kosztu netto wynikającego z obowiązku świadczenia usług powszechnych, nałożonego na operatora
wyznaczonego, ograniczając w tym angażowanie
środków budżetowych, jedynie do roli ubezpieczającej, ewentualność
wyczerpania się skuteczności innych metod finansowania,
10. zróżnicowanie poziomu dopłat ( składek
), stosownie do wielkości obszaru działania operatorów pocztowych, a w tym stosownie
do rozkładu geograficznego, populacji statystycznej i ponoszonych kosztów działalności, polegającej na „wchodzeniu w zakres
usługi powszechnej”,
11. kreowanie norm prawnych, opatrzonych przejrzystością i perspektywiczną
pewnością ich funkcjonowania, nadając im głównie charakter rozstrzygnięć i regulacji „ex-ante”, stosując go
zwłaszcza w kwestii ustalania „poziomu dopłat”,
12. ukierunkowanie ewentualnych nadwyżek
„funduszu kompensacyjnego”, na operatorsko dostępową modernizację, wiejskich
instalacji doręczeniowych, zarządzanych przez „operatora wyznaczonego”, bądź
też przewidzieć zasilenie tego rodzaju nadwyżkami; „funduszu
drogowego” lub „funduszy ochrony środowiska”,
13. dookreślenie inspiracyjnej i koordynacyjnej roli Ministra właściwego do
spraw łączności w
Resorcie Administracji i Cyfryzacji, w
kwestii horyzontalnie otwartej współpracy podmiotów sektora pocztowego, a
zwłaszcza „operatorów wyznaczonych” z;
-
jednostkami samorządu
terytorialnego, w
zakresie rozwoju regionalnego, w tym „tworzenia zagospodarowania
infrastrukturalnego” i „poziomu życia mieszkańców”,
-
oraz wzajemnego wspierania się
podmiotów sektora pocztowego i telekomunikacyjnego
w podejmowanych programach rozwojowych dotyczących publicznego dostępu do
szerokopasmowego Internetu oraz gospodarki zasobami pracy,
na gruncie koordynowanych przez tego
Ministra „strategii” i „kontraktów rządowych”, obejmujących dodatkowe zadania o charakterze publicznym i na gruncie monitorowanego stanu spełniania OUP, przez operatora wyznaczonego,
14. ustanowienie dyrektywami inspirowanej „niezależności” wspólnego dla
„komunikacji elektronicznej i poczty” – organu regulacyjnego, wspierając w tym też racjonalne
dostosowanie środków na cele studialno – badawcze i niezbędne potrzeby kadrowe.
Egzemplifikacja
wyszczególnionych powyżej „głównych celów”, nie przesądza o ich bezspornym
postrzeganiu, stanowi jednak jak się wydaje, pewnego rodzaju wizję korekty,
bądź modyfikacji projektu Prawa pocztowego, przybliżającą z jednej strony
właściwość implementacji dyrektyw pocztowych, a zwłaszcza poprawy
przejrzystości kreowani zarówno wzrostu konkurencji, jak i też jej wspierającego
wpływu na skuteczność spełniani „obowiązku usługi powszechnej”.
[1] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/
- spot 16.01.2011 „Nowelizacja Prawa
pocztowego w Założeniach M.I.”
[2] http://europa.eu/legislation_summaries/internal_market/single_market_services/l24166_pl.htm#amendingact
[3] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/
- spot 5.02.2011 „Redefinicja usługi pocztowej”
[4] Archiwum bloga; http://sektorpocztowy.blogspot.com/
- spot 19.01.2011 „Kryteria postrzegania specyfiki
środowiska pocztowego
[5] NACE Rev 2;
Statistical classification of economic activites in the European Community
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz