sobota, 10 marca 2012

„Sieć pocztowa” a „pocztowa infrastruktura usług powszechnych”



            Wprowadzenie;
Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, do których m/n należą  pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi jest jeszcze stosunkowo niskie, przy czym cechować ją powinien również atrybut dostępowo – jakościowej ciągłości działania.
Ciągłość działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania wywołuje w konsekwencji konieczność utrwalania infrastrukturalnych cech, właściwych dla tzw. „przemysłów sieciowych”, które poza tym wchodzą coraz częściej w relacje wzajemnego dostępu i korzystania z ich technologii oraz elementów infrastruktury.
        Postrzeganie sektora pocztowego, dla przeciętnego obywatela, a niejednokrotnie również wśród sfer opiniotwórczych, a nawet decyzyjnych, nie jest jeszcze tak całkowicie jednoznaczne i to zarówno w kategoriach znaczenia gospodarczego tego sektora, a tym bardziej nie są znane infrastrukturalne właściwości sieci, dominujących na krajowych rynkach pocztowych tzw. operatorów publicznych, dość często nazywanych też „operatorem historycznym lub narodowym”.
Nie jest to też obecnie jedyny podmiot, który dysponuje tego rodzaju siecią, gdyż dotychczasowe skutki liberalizacji sektora pocztowego, wykreowały też konkurencyjnych, „pionowo zintegrowanych” operatorów pocztowych, a w tym także operatorów usług kurierskich i logistycznych, którzy dysponując odpowiednią zdolnością finansową inwestują w rozwój własnej infrastruktury, na miarę zasięgu działania swoich sieci.

1.       Rozwój właściwości infrastrukturalnych
Lektura publikacji historycznych w temacie obecności poczty na ziemiach Polskich, dostarcza wiele informacji i satysfakcji z punktu widzenia wysokiej aktywności i skuteczności tej formacji, a w tym również jeszcze wcześniejszego niż w epoce telegrafu, rozwijania formacji przewozowych, zarówno pasażerów jak i towarów.
W tle historycznym bliższej już nam współczesności, która nie operowała jeszcze pojęciem „infrastruktury”, sieć urzędów pocztowych stanowiła istotne ugruntowanie początków tworzenia się i rozwoju sieci nie tylko pocztowych ale także telekomunikacyjnych, nadając pewną odmienność postrzegania i korzystania z dobrodziejstw obu tych dziedzin.   
Sięgając w związku z tym do epoki funkcjonowania poczty w otoczeniu pierwotnie rozwijanej sieci telegraficznych i telefonicznych, tak jak miało to jeszcze miejsce pod rządami np., “ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie”, sfera usług pocztowych postrzegana była jako bardziej pracochłonna, nacechowana łączeniem fizycznych, ale i też intelektualnych wysiłków, tak na etapie przyjmowania, sortowania, jak i doręczania przesyłek.
Stąd też sieci pocztowe nie był w takim jak obecnie stopniu, uwarunkowane wysokim poziomem inwestowania. Taki też sposób postrzegania sieci pocztowych, pozbawiony ich infrastrukturalnych właściwości, w wielu środowiskach utrwalił się niemal po dzień dzisiejszy, a co gorsze znalazł też po części swoje odzwierciedlenie w zaproponowanym w Założeniach, współcześnie zubożonym postrzeganiu “infrastruktury pocztowej”.
Podjęta w tej kwestii próba zdefiniowania pojęcia „infrastruktury pocztowej” jako;
„ – system kodów pocztowych, skrytki pocztowe, oddawcze skrzynki pocztowe, nadawcze skrzynki pocztowe, informacja o zmianie adresu w celu przekierowania przesyłek pocztowych, zwrot przesyłki pocztowej do nadawcy”,
ograniczyła się niewątpliwie do ważnych jej elementów i niektórych, postrzeganych też w Dyrektywie  usług warunkujących po części, rozwój konkurencji dostępowej, stawiając jednak poza nawiasem, nie tyle pozostały, ale wręcz zasadniczy dorobek fizycznej i logistycznej infrastruktury, rozumianej jako specyficznie pocztowej „infrastruktury usług powszechnych”, z której m/n aktualnie korzysta pionowo zintegrowany „operator publiczny”.
Zachodzące już w drugiej połowie ubiegłego stulecia zmiany w strukturze przewozowej, polegające na rozwoju bardziej elastycznego transportu drogowego, a także po części lotniczego, który  w porównaniu z transportem kolejowym, którego wykorzystanie miało w swoim czasie charakter dominujący, wywołały potrzebę większej koncentracji ruchu pocztowego oraz czynności ekspedycyjno – rozdzielczych i przewozowych.
Konsekwencją tych zmian, zachodzących notabene dużo wcześnie w krajach bardziej rozwiniętych, było tworzenie nowej geografii ruchu pocztowego, wymagającej wdrożenia przede wszystkim systemu “pocztowych numerów adresowych”, zwanym popularnie “kodem pocztowym”.
Po spełnieniu tego podstawowego warunku, natury systemowej, wytyczona została stosownie do tej nowej sytuacji siec węzłów pocztowych, bardziej właściwa dla obecnego stanu infrastruktury. Tym samym “kod pocztowy” służąc również współcześnie, zarówno ręcznym jak i zmechanizowanym oraz  zautomatyzowanym procesom sortowania, stał się między innymi istotnym, ale nie jedynym, elementem “infrastruktury pocztowej”, który notabene od początków swego zaistnienia, został powszechnie udostępniony. 
Istotną bowiem rolę, obok elementów “sieci dostępowej”, zwłaszcza ówczesnych urzędów pocztowych, uwzględniając także zmiany w strukturze i kierunkach strumieni przesyłek, odgrywać zaczyna sieć pocztowych “węzłów ekspedycyjno – rozdzielczych”, wyposażonych w mniejszym lub większym stopniu w urządzenia mechanizujące i automatyzujące, procesy opracowania przesyłek.
W miarę inwestycyjnie wspieranej mechanizacji, automatyzacji, a także korzystania z telekomunikacyjnej “infrastruktury usług powszechnych”, węzły tego rodzaju, pokryte rozległą siecią teleinformatyczną, stały się jednymi z kluczowych ogniw infrastruktury pocztowej, decydując w kontekście “obowiązku usługi powszechnej” ( OUP ) o skuteczności funkcjonowania nazwijmy to “publicznej sieci dystrybucji pocztowej”.
Zasadność posługiwania się tego rodzaju pojęciem, coraz bardziej przylega do obecnej rzeczywistości, wynikającej m/n z dynamiki zmian struktury usług i rodzaju przesyłek pocztowych. 
Domeną tej sieci jest przede wszystkim realizacja oraz sprawność wszelkich czynności i operacji właściwych dla segmentów sortowania i doręczania.
Sieć ta w krajowym obszarze swej obsługi, objąć musi niemal 18 mln punktów dostawy – doręczenia przesyłek pocztowych i kwot przekazów pocztowych, na które składa się wg danych statystycznych;
-       spisu powszechnego z 2002 r. - 13.337 000 gospodarstw domowych, w tym gospodarstw na obszarach wiejskich w liczbie 4.373.000,
-       oraz 3 685 608 podmiotów gospodarki narodowej wg danych z 2007 r..

2.       „Publiczna sieć dystrybucji pocztowej”
Mając świadomość osiągniętego też poziomu konkurenci na obszarach zurbanizowanych, relatywnie „niskokosztowych”, o dużym potencjale podażowym i wysokim poziomie dostępu detalicznego i masowego, „publiczna sieć dystrybucji pocztowej”, dodatkowo charakteryzować się musi szczególnym wsparciem „obowiązku usługi powszechnej” na terenach wiejskich i oddalonych. Chodzi tu nie tylko o doręczanie, ale o wspomaganie segmentu zbiórki i przyjmowania przesyłek pocztowych, w tym też dystrybucji innych usług o dywersyfikowanym rodowodzie, jak również funkcję „lokalnej sprzedaży detalicznej”.
Sprawozdanie[1] Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie stosowania dyrektywy pocztowej (dyrektywa 97/67/WE zmieniona dyrektywą 2002/39/WE) akcentuje w szczególności, iż;
„usługi pocztowe stanowią istotną platformę komunikacji i handlu oraz mają zasadnicze znaczenie dla wielu rodzajów działalności gospodarczej i społecznej. Rynek wewnętrzny oraz międzynarodowa wymiana handlowa mogą działać jedynie, jeżeli istnieją sprawne kanały komunikacji i dystrybucji. Funkcjonowanie wielu kluczowych sektorów, takich jak handel elektroniczny, działalność wydawnicza, sprzedaż wysyłkowa, ubezpieczenia, bankowość oraz reklama zależy od infrastruktury pocztowej.”
Dotychczasowa praktyka jednak nie wskazuje na utrwalanie się tego rodzaju tendencji, bowiem sposób definiowania „obowiązku usługi powszechnej” pozbawiony był w wielu przypadkach cech normy bezwzględnej, bądź zasad kontraktowego szacowania wymogów oraz oceny ich realizacji, m/n na użytek skwantyfikowania na tym gruncie, przewidywanych i faktycznie ponoszonych przez „operatora publicznego” nakładów finansowych.
Kategoria tej rangi obowiązku ( OUP ), który m/n uwarunkowany jest rozwojem sieciowo – infrastrukturalnym, praktycznie ustępowała, jak się wydaje  niekwestionowanemu dążeniu do osiągania efektywności działania, poprzez wewnętrzny przymus restrukturyzacji sieci, polegającej głównie na ograniczaniu dostępności placówek pocztowych o pełnym zakresie usług powszechnych, w zamian za „agencje pocztowe”[2], ale jak się okazuje, nie spełniające pełnego zakresu tego rodzaju usług.
Tam więc, gdzie spełnianie „obowiązku usługi powszechnej” jest najbardziej pożądane, mając na myśli obszary wiejskie i oddalone, postępowały procesy, mające raczej charakter „ograniczania oraz rozluźniania spójności terytorialnej”, niźli jej poszerzania i to niejednokrotnie wbrew protestom, dotkniętych tego rodzaju restrukturyzacją lokalnych społeczności.
Jak się wydaje, nie jest to tylko kwestia polityki usługowej „operatora publicznego” i stosownego zaangażowania się w tego rodzaju deformację misji publicznej, a jest to bardziej szkodliwy - niedostatek przejrzystości oraz trwałości uregulowań Prawa pocztowego i porzucenie u progu jego projekcji idei okresowo wznawianych „kontraktów rządowych”, stosowanych jako dobrych i rekomendowanych praktyk innych, bardziej zaawansowanych pod tym względem krajów.
 Zmonopolizowane jeszcze do pewnego stopnia struktury naszego rynku pocztowego, a zwłaszcza, nieudane stosowanie tzw. “obszaru zastrzeżonego”, wadliwie zdefiniowane “usług pocztowych”, “przesyłek pocztowych” i inne mało przejrzyste formuły prawne, spowodowały w konsekwencji dalsze obniżanie dynamiki wzrostu, która w sektorze pocztowym objawia się m/n relatywnie bardzo skromnym jak na niemal, 10-cio letni okres funkcjonowania Prawa pocztowego, wzrostem “wskaźnik postażu”[3].
Asumptem do takiego postrzegania spraw, jest w tym „infrastruktura usługi powszechnej”, która w odniesieniu do „pocztowej usługi powszechnej” nie osiągnęła jeszcze, co prawda w naszym kraju poziomu krajów kluczowych i niewątpliwie wymaga dalszego rozwoju, ale jest już zjawiskiem na tyle znaczącym i dominującym wśród operatorów pocztowych, że stanowi perspektywicznie rzecz ujmując, niekwestionowany dorobek o wymiarze państwowym.
Jest więc zapewne pocztowa „infrastruktura usług powszechnych” istotną częścią narodowej infrastruktury gospodarczej, która poza spełnianiem „obowiązku usługi powszechnej”, służyć powinna m/n wspomaganiu rozwoju i konkurencyjności w całym sektorze pocztowym, na miarę tego rodzaju potrzeb i oczekiwań. Potwierdzeniem zdolności spełniania tej misji, mogą być też bardziej korzystne ich zmiany, zaobserwowane jużi przedstawione w „Raporcie Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2010 roku”.
Najbardziej ogólnie rzecz ujmując, w kontekście przywołanego w Założeniach projektu, zbyt wąsko ujętej  definicji „infrastruktury pocztowej”, za bardziej właściwą ze względu na powszechny jej charakter, należałoby przyjąć definicję „pocztowej infrastruktury usług powszechnych” t. j. stosownie do „zakresu i reguł” dyrektyw pocztowych, a w szczególności jej korelacji z użytą tam definicją „sieci pocztowej” i dopuszczoną zasadą operacyjnej segmentacji działalności pocztowej.
Chodzi przy tym też o wyraźne odróżnienie „pocztowych usług powszechnych” od obowiązku usługi powszechnej, nakładanego w innych przemysłach sieciowych, w tym także stosownie do „dyrektywy 2002/22/WE[4] o usłudze powszechnej”, dotyczącej głównie sieci i usług łączności elektronicznej, która mówiąc delikatnie w pewnym sensie, „zawłaszczyła sobie” to tzw. uniwersalne pojęcie „usługi powszechnej”.
Uzyskanie stosownej poprawności sfery definicyjnej w tym obszarze, leży też w potrzebie wzajemnej harmonizacji działalności pocztowej z definicją Eurostatu, a ściślej mówiąc z NACE Rev. 2/2008[5] i PKD 2007/2011. Postrzegany w statystyce wydźwięk brzmienia definicji „infrastruktury usługi powszechnej”, zasługuje na uwagę, gdyż został też odpowiednio zharmonizowany z dyrektywą pocztową, na ogólnoeuropejskim poziomie.
Uważne pochylenie się nad właściwościami infrastruktury, eksponowanymi w obu tych klasyfikacjach, wskazuje na związane z tym zjawiskiem sieci i elementy, z których korzystać będzie nie tylko „operator wyznaczony”, ale również, na podstawie umów dostępu – operatorzy alternatywni.
Zaproponowana powyżej próba modyfikacji sposobu postrzegania statusu „pocztowej infrastruktury usług powszechnych”, w powiązaniu z przywołaną powyżej klasyfikacją działalności pocztowej, zwraca w szczególności uwagę na sposób jej powiązania z „operatorem wyznaczonym”, który w swej istocie korzysta z tej infrastruktury, świadcząc w okresie „wyznaczenia” usługi w ramach OUP, ale i również dywersyfikując na tym gruncie swoją działalność, na miarę swych inwencji i strategii rozwojowych. 
Tego rodzaju perspektywa nie należała do należycie zgłębionych, w żadnej z proponowanych wersji Założeń, które jakby nie było, po pierwsze, z pozoru bardziej rygorystycznie niż przewiduje to III-ia Dyrektywa w Art. 4 ust.2, zakładają cykliczność ( co 10 lat ) desygnacji „operatora wyznaczonego”.
Po drugie, co jeszcze bardziej istotne, ewentualność desygnowania innego, kwalifikującego się do spełniania misji OUP konkurencyjnego operatora, nie została opatrzona zasadami, właściwymi dla nowego w tym przypadku otwarcia procedur korzystania z kluczowej, historycznie i gospodarczo ukształtowanej „Infrastruktury usług powszechnych”.
Jeżeli przy tym miałoby też dojść do tego rodzaju aktu „nowej desygnacji”, rodzi się też proste pytanie; z jakim nazwijmy to posagiem „infrastrukturalnym” miałby dotychczasowy „operator wyznaczony” odstąpić od obowiązku usługi powszechnej, lokując się następnie w środowisku otwartej konkurencji.
Prezentowany w Założeniach sposób postrzegania infrastruktury pocztowej, jak zauważyć można, rozmija się z jej perspektywicznym wizerunkiem jako bardziej uniwersalnego i ponadczasowego bytu, dla którego nie zostały też określone zasady segmentacji, nadzoru i zarządzania oraz utrzymania, rozwoju, bądź wyprzedaży, a także nadzorczego udziału w tym „organu regulacyjnego”.
Jakkolwiek stan i troska o „pocztową bazę usługową wg oceny NIK”[6], a w tym zarówno stan techniczny infrastruktury budowlanej jak i utrzymanie oraz rozwój podstawowych elementów systemu logistycznego, pozostawiają wiele do życzenia, definicja „infrastruktury pocztowej”, nie powinna odbiegać od rzeczywistych jej właściwości.
Mając również świadomość do pewnego stopnia spowolnienia procesów rozwojowych i odnowy zasobów infrastrukturalnych PP SA, a także systemowego wręcz ograniczania jej dostępności w obszarach wysoko kosztowych, należałoby ją, niezależnie od docelowego, prawem ukształtowanego stopnia szczegółowości „definicji”, postrzegać bardziej detalicznie i to w kategoriach dorobku narodowego o szczególnym znaczeniu. 
Nie przesądzając o docelowej nazwie, perspektywicznej części tej infrastruktury, koniecznym staje się wskazanie „publicznej sieci dystrybucji pocztowej” jako kluczowej „infrastruktury usług powszechnych” podlegającej szczególnemu trybowi nadzoru, spełnianego zwłaszcza przez organ regulacyjny, w oparciu o zasady korzystania z tego dorobku, przez operatorów „publicznych służb pocztowych”, w tym „operatorów wyznaczonych” oraz  innych przedsiębiorstw świadczących usługi pocztowe.

3.       Segmentacja sieci pocztowej i zasobów infrastrukturalnych
W konsekwencji uzasadnionej w naszych warunkach i implementowanej Założeniami, nie tyle asortymentowej , co operacyjnej segmentacji działalności pocztowej, skutkującej zwłaszcza rozwojem konkurencji w segmencie „przyjmowania” przesyłek pocztowych, bez wątpienia dojdzie też praktycznie do segmentacji, dotychczas zintegrowanej „sieci pocztowej” w jej dyrektywnym rozumieniu, wg Art.2 p.2..
Na tle „obowiązku usługi powszechnej” operatora wyznaczonego, powstaną bowiem dwie prędkości rozwoju konkurencji; właściwej dla coraz bardziej znaczącej perspektywy „przyjmowania” oraz spowolnionej wysokimi kosztami perspektywy ewentualnego powielania segmentu „dystrybucji pocztowej”, uwarunkowanej powszechnym doręczaniem na obszarze całego kraju.
Nadmienić na tym tle należy; iż nawet w krajach o zwielokrotnionym „wskaźniku postażu” i to nawet w USA ( 700 przesyłek na głowę mieszkańca ) lub Francji ( 300 ), w perspektywie „obowiązku usługi powszechnej”, „powielanie sieci doręczeń nie jest uznawane za kosztooszczędne, z punktu widzenia kraju.”[7].
Również w III-ej Dyrektywie, w motywie ( 23 ), a w konsekwencji tego w Założeniach ten aspekt problemu, został odpowiednio wyeksponowany w formule głoszącej, że;  „ jeżeli państwo członkowskie wyznaczy więcej niż jedno przedsiębiorstwo, powinno zapewnić brak nakładania się obowiązków świadczenia usługi powszechnej.”, dając tym świadectwo troski o efektywność spełniania tego rodzaju obowiązku, w którym segment doręczania, ma bardzo wysoki udział.
Kreowany przyszłym prawem pocztowym, dostęp do kluczowej „infrastruktury usług powszechnych” pozwoli jednak operatorom alternatywnym na dokonywanie strategicznych wyborów, zakresu i zasięgu terytorialnego swojej działalności, stosownie do posiadanej „infrastruktury pocztowej”, i ( lub ) wynegocjowanego dostępu do elementów „infrastruktury usług powszechnych”.
Segmentacja tego rodzaju pozwoli też na wyodrębnienie, utrzymanie i rozwój historycznie i praktycznie wykreowanej na obecnym etapie „infrastruktury  usług powszechnych”, a więc tego co aktualnie najcenniejsze dla spełniania obowiązku usługi powszechnej i utrzymania ciągłości spełniania tego obowiązku na przyszłość.  
Dokonana III-ią Dyrektywą zmiana w Art.2 p. 2, polegająca jedynie na tytularnej zmianie dotychczasowej definicji „publicznej sieci pocztowej” na „sieć pocztową”, ma swoją wymowę, wskazując na te obszary sieci pocztowej, które są też obecnie kreowane w wyniku rozwoju konkurencji, poza „obowiązkiem usługi powszechnej”.
Transpozycja tego, dyrektywnego akcentu, znaleźć może swoje odniesienie w projekcji Prawa pocztowego, choćby poprzez równoczesne utrzymanie też definicji „infrastruktury pocztowej”, jako takiej, ale w zmienionej nieco postaci, właściwej dla środowiska „operatorów alternatywnych”, ograniczając się tym razem, jedynie do zasobów infrastrukturalnych, uważanych za niezbędne do świadczenia usług pocztowych, nie obarczonych „obowiązkiem usługi powszechnej”. 
Konkludując powyższe rozważania, wydaje się, iż ukierunkowaniu i doprecyzowaniu bardzo znaczącej, sfery definicyjnej, respektującej skutki wprowadzonej segmentacji dotyczącej też sieci pocztowych i ich zasobów infrastrukturalnych, mogłoby posłużyć, następujące, bardziej detaliczne i pod tym względem zbliżone swym charakterem do definicji dyrektywnej, ich następujące postrzeganie; 
„sieci pocztowe”: system organizacji i wszelkiego rodzaju zasoby wykorzystywane przez operatora wyznaczonego, obejmujące;
  • sieć stałych i ruchomych punktów oraz obiektów detalicznego dostępu, która spełnia funkcję przyjmowania ( zbierania, odbioru, gromadzenia ) przesyłek pocztowych,
  •  publiczną sieć dystrybucji pocztowej, jako kluczową dla kraju infrastrukturę usług powszechnych, a w tym;
-       centra sortujące, spełniające funkcje ekspedycyjno – rozdzielcze, wymiany transgranicznej, a także funkcje przetwarzania danych, hurtowego dostępu i centrów doręczeń,
-      regularną sieć przewozową i rozległą sieć teleinformatyczną, w tym też wytyczone trasy przewoźników, odbierających i doręczających pocztę,
  -     bazy transportowe i operatorskie instalacje doręczeniowe, w postaci zestawów skrytek pocztowych  i oddawczych skrzynek pocztowych w rejonach o rozproszonej zabudowie,  
  • inne, wspomagające infrastrukturę pocztową elementy, takie jak; 
-     bazy adresowe, systemy kodu pocztowego i przetwarzania danych, ośrodki rozliczeniowe oraz depozyty niedoręczalnych przesyłek,
-     specyficzne usługi; dostępu do w/w elementów, usługi przekierowania lub zwrotu do nadawcy i monitorowania przebiegu przesyłek pocztowych.

Stopień szczegółowość tego postrzegania, nie przesądza o ostatecznej formule tej sfery definicyjnej.
Stanowi on jednak jak się wydaje, zobrazowanie proponowanej wizji tego zagadnienia,  wskazującej na tle „sieci pocztowej” i dokonujących się w tej formule zmian, na zmodyfikowany też sposób  postrzegania kluczowej dla usług pocztowych „infrastruktury usług powszechnych”, jako niepowtarzalnej z ekonomicznego punktu widzenia kategorii dorobku narodowego, która powinna być poddana szczególnemu nadzorowi, w tym zwłaszcza nadzorowi regulacyjnemu. 

Autor: o 1 komentarz:
Subskrybuj: Posty (Atom)