niedziela, 20 lutego 2011

Obowiązek pocztowej usługi powszechnej


1.      Rozwój formuły wymogów powszechności
Prawo każdego użytkownika (klienta) do powszechnego korzystania z usług pocztowych w naszym krajowym systemie prawnym, zostało już zapisane w Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie w następującym brzmieniu; „Każdy ma prawo do korzystania z urządzeń pocztowych, telegraficznych i telefonicznych państwowych i koncesjonowanych, przeznaczonych do powszechnego użytku, pod warunkami określonymi w ordynacjach pocztowej, telegraficznej i telefonicznej, względnie w dokumentach koncesyjnych.”.
W swej istocie, zbliżona do współczesnej formuła tzw. „usługi o charakterze powszechnym” , wprowadzona została w naszym kraju, w oparciu o „ustawę o łączności” z 1961 r. w której podobnie jak w ustawie z 1924 r., świadczenie usług pocztowych i telekomunikacyjnych, było prawem wyłączności Państwa. Poza obszarem usług objętych wyłącznością Państwa, niektórym ważnym ze społecznego punktu widzenia usługom, charakter powszechności mógł być wówczas nadany również przez Ministra Łączności.
Ówczesna formuła „usług o charakterze powszechnym”, w kontekście historycznie ukształtowanych warunków i konkurencyjnych sposobów komunikowania się, spełniała swoją rolę, na miarę zasobności środków publicznych. Nie była też opatrzona wymogami jakości i ich dostępności w dzisiejszym rozumieniu tego rodzaju wymogów.
Jednakże zarówno w tym historycznym ujęciu, jak i obecnie, istota usług powszechnych polega na tym, że spośród ogółu usług możliwych do zaoferowania, wyodrębnia się pewien zestaw świadczeń, które operator publiczny jest obowiązany wykonywać z poszanowaniem zasad ustalonych przez prawo, bardziej rygorystycznych niż normy zawarte w ogólnych przepisach prawa cywilnego i gospodarczego.
Formuła usługi powszechnej jest głównie wyrazem troski państwa o zapewnienie konstytucyjnych praw szeroko pojętego komunikowania się osób i dostępu do informacji, jak również dostępu do sieci dystrybucji innych przesyłek pocztowych, w tym zwłaszcza przesyłek z zawartością handlową, bądź doręczania kwot pieniężnych przekazów pocztowych, dla wszystkich użytkowników niezależnie od ich geograficznego umiejscowienia.
Współcześnie idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia w kontekście liberalizacji rynku pocztowego i rozwoju konkurencji opartej na zasadach rynkowej efektywności ekonomicznej. Znalazło to też swój wyraz w praktyce wspólnotowej, gdzie zgodnie uważa się, iż formuła usługi powszechnej odnosi się do „usług publicznych o charakterze ekonomicznym”, traktatowo postrzeganych w Art. 16 jako „usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym”.
Na liberalizowanym rynku wspólnotowym obowiązek powszechności usługi oznacza, że każda osoba zamieszkująca w Unii Europejskiej ma dostęp do tej usługi po przystępnej cenie, a jakość usługi musi utrzymywać się na stałym poziomie, lub ulegać poprawie, o ile zachodzi taka konieczność.
Rola tych usług w przestrzeni europejskiej nieustannie wzrasta. „Stanowią one część wartości chronionych przez wszystkie europejskie społeczności i są jednym z podstawowych elementów europejskiego modelu społecznego. Odgrywają zasadniczą rolę w procesie poprawy jakości życia wszystkich obywateli oraz w walce przeciwko społecznej izolacji”.
Usługi „użyteczności publicznej o charakterze ekonomicznym” zdefiniowane zostały przez Komisję WE jako te, które obejmują zwłaszcza działalności w zakresie takich przemysłów sieciowych jak; energetyka, usługi transportowe, usługi pocztowe i usługi szeroko rozumianej komunikacji elektronicznej. Wymienione dziedziny działalności stały się w związku z tym prekursorami, praktycznego wprowadzenia do systemu prawnego kategorii „usług powszechnych”.
2.      Gwarancje powszechnego dostępu do usług pocztowych
Upowszechnianie się zasad gospodarki rynkowej w poszczególnych sferach działalności w naszym kraju, w tym również w sferze działalności pocztowej, już na długo przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, realizowane jest pod wpływem ukierunkowań Wspólnotowych. Nieco wcześniej tendencja ta zarysowała się w sektorze usług telekomunikacyjnych, a począwszy od 1993 r. upowszechniała się też idea utworzenia rynku wewnętrznego w sektorze pocztowym.
Początkiem tego procesu było przedstawienie 11 czerwca 1992 r. przez Komisję tzw. Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych oraz 2 czerwca 1993 r. komunikatu w sprawie „wytycznych dla rozwoju usług pocztowych Wspólnoty”. W oparciu o szeroko zakrojone publiczne konsultacje, dotyczące wszelkich aspektów usług pocztowych, podjęto działania zmierzające do urzeczywistnienia tej idei.
W rezultacie tych przedsięwzięć powstała „DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług”, która stanowi podstawę odniesienia dla następnych dwóch Dyrektyw, zmierzających do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.
Ideą przewodnią tej I-szej Dyrektywy, było zwłaszcza usunięcie rozbieżności w postrzeganiu i stosowaniu zakresu pocztowych usług powszechnych i warunków ich świadczenia, które  znacznie różniły się w poszczególnych państwach członkowskich UE, w szczególności w poziomie osiąganych wyników jakości tych usług. 
Kierując się również troską o użytkowników usług pocztowych, a zwłaszcza indywidualnych konsumentów, motywem działania I-szej Dyrektywy było zapewnienie stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku oraz zapewnienia właściwej równowagi w jej wdrażaniu. Celem do osiągnięcia stało się zagwarantowanie swobodnego świadczenia usług w sektorze pocztowym w całej Wspólnocie, z uwzględnieniem obowiązków i praw operatorów świadczących usługi powszechne.
Pod wpływem tej Dyrektywy ustanowiony został wówczas obowiązujący w naszym kraju system prawny regulujący problematykę pocztową, określony w głównej mierze „ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe” wraz z pakietem aktów wykonawczych do tej ustawy, opartym o przyjęty w Art. 1 Dyrektywy, zestaw wspólnych reguł.
Reguły te dotyczą:
  • świadczenia pocztowych usług powszechnych w ramach Wspólnoty,
  • kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych,
  • zasad taryfowych i przejrzystości rachunków na potrzeby świadczenia usług powszechnych,
  • ustanawiania norm jakości dotyczących świadczenia usług powszechnych oraz ustanawiania systemu zapewniającego zgodność z powyższymi normami,
  • harmonizacji norm technicznych,
  • utworzenia niezależnych krajowych organów regulacyjnych.
W kontekście zamierzonej liberalizacji rynku pocztowego idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia. W konsekwencji tego, zyskuje też na znaczeniu kwestia regulacji tego rynku i przyjęcia takiej strategii regulacyjnej, która z jednej strony gwarantowałaby świadczenie powszechnych usług pocztowych, zaś z drugiej strony wspierała rozwój konkurencji.
            Stosownie do „obowiązku usługi powszechnej” znamiennym i godnym zacytowania jest motyw  (12) przywołanej Dyrektywy, który wskazuje, iż;
„celem usług powszechnych jest oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości wybierania i doręczania przesyłek; świadczenie usług powszechnych musi spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania;”
Zachowanie tych gwarancji, stwarzać ma perspektywę świadczenia tego rodzaju usług nieprzerwanie, bez jakichkolwiek zakłóceń, na całym terytorium kraju i Wspólnoty.
           Pełne urzeczywistnienie rynku wewnętrznego, eksponowane jako cel do osiągnięcia w kolejnych dwóch Dyrektywach, nie przysłania tej troski, a wręcz ją pogłębia. 

 3.      Urzeczywistnienia rynku wewnętrznego Wspólnoty
Kolejna, II-ga Dyrektywa, zmieniająca I-szą Dyrektywę pocztową,  jak wskazuje na to jej pełne zatytułowanie; „DYREKTYWA 2002/39/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia usług pocztowych Wspólnoty na konkurencję”, ukierunkowana jest kolejnymi aktami liberalizacji, polegającymi głównie na ograniczaniu obszaru zastrzeżonego i dalszym  rozwoju konkurencji.
Pogłębiona tu została również elastyczność zasad taryfowych, dotyczących tzw. taryf specjalnych, stosowanych wobec podmiotów wysyłających przesyłki masowe lub firmy zbierających pocztę od innych klientów.
Kierując się zwłaszcza interesem klientów, zobowiązano Państwa Członkowskie do zapewnienia prostych i skutecznych procedur postępowania ze skargami użytkowników, dotyczącymi zaginięcia, kradzieży, uszkodzenia lub braku zgodności z normami jakości usługi, uwzględniając w tych procedurach odpowiedzialność w sprawach w których występuje więcej niż jeden operator.
Jest również ta II-a Dyrektywa wyrazem umacniania roli usług powszechnych, wyznaczając jednocześnie harmonogram podjęcia dalszych kroków do pełnego urzeczywistnienia wewnętrznego rynku usług pocztowych, przewidując wówczas pełne zakończenie jego transformacji w 2009 r..
Obowiązująca obecnie „DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty”, zwana III-cią Dyrektywą, stała się konsekwentnym, choć nieco opóźnionym urzeczywistnieniem podejmowanych dotychczas kroków. 
Dyrektywie ta wprowadza m/n trzy istotne zmiany w art. 1, dotyczącym ustanowienia wspólnych reguł, które na obecnym etapie implikują modyfikację celów prawodawstwa pocztowego. Reguły te dotyczą:
  • warunków świadczenia ( wszystkich ) usług pocztowych,
  • finansowania usług powszechnych na warunkach gwarantujących ciągłość ich świadczenia,
w miejsce;
  • warunków świadczenia ( w szczególności ) pocztowych usług powszechnych,
  • rezygnacji z kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych.
W praktyce oznacza to m/n, odstąpienie od dotychczasowego stosowania obszaru zastrzeżonego jako jednego z istotnych sposobów finansowania powszechności usług pocztowych, na rzecz ogólnie zdefiniowanych, rozwiązań proponowanych w rozdziale „3” III Dyrektywy, zatytułowanym „Finansowanie usług powszechnych”.

4.      Wewnątrz sektorowa segmentacja działalności pocztowej
Śledząc konsekwentnie te aspekty III-ej Dyrektywy, które zagwarantować mają na przyszłość kontynuację dostępu użytkowników do usług powszechnych, przy jednoczesnym rozwoju rynku konkurencyjnego, należałoby je przedstawić w kontekście następujących definicji i uregulowań:
  • jak wskazuje na to treść art. 3, istota i zakres gwarancji obejmujących świadczenie usług powszechnych w porównaniu do unormowań I-ej Dyrektywy pocztowej są w zasadzie kontynuowane,
  • „usługi pocztowe” w tym usługi powszechne, to nadal usługi polegające na: przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek pocztowych, świadczone przez operatorów pionowo zintegrowanych,
  • jednakże, dyrektywa definiując „operatora świadczącego usługi pocztowe” stanowi, iż operatorem tym może również być przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną ( jeden z elementów ) z wyżej wymienionych usług pocztowych;” z wyjątkiem rekomendowanego w motywie 17-tym III-ej Dyrektywy, wyłącznego przemieszczania przesyłek pocztowych,
  • „operator świadczący usługę powszechną”: postrzegany jest jako „publiczny lub prywatny” operator świadczący usługi pocztowe, który świadczy powszechną usługę pocztową lub niektóre elementy tej usługi w państwie członkowskim, o tożsamości którego Komisja została powiadomiona zgodnie z art. 4 Dyrektywy.
Wymienione powyżej usługi jako elementy ( świadczenia ) mogą być w związku z tym realizowane łącznie lub rozdzielnie, przez jednego lub różnych operatorów, oferując finalnie, pełen zakres świadczeń, właściwych dla całego łańcucha dostaw tj. przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych.
Każde państwo członkowskie, zgodnie z art. 4, zapewnić ma, że świadczenie usługi powszechnej jest zagwarantowane. Może to być osiągnięte silami rynku, bądź Państwa członkowskie mogą wyznaczyć ( desygnować ) jedno lub więcej przedsiębiorstw jako operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na całym terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą także wyznaczać różne przedsiębiorstwa do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju.
Niezależnie od ustanowienia obowiązku świadczenia usług powszechnych, tam gdzie to uzasadnione, lansowana jest też formuła świadczenia całości lub części usług powszechnych na warunkach dobrowolności, która obok operatorów wyznaczonych, kwalifikuje również tego rodzaju operatorów jako „publiczną służbę pocztową”.
Zaistnienie tego rodzaju formacji ugruntowane zostało Dyrektywą pocztową i mieć będzie m/n istotne znaczenie w kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.  
Uwzględniając jednakże specyfikę naszego krajowego środowiska pocztowego, a zwłaszcza niektóre istotne kryteria, o których wcześniej była już mowa, należałoby z pewnymi modyfikacjami, akceptować generalnie przyjętą w Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, potrzebę i kierunek redefinicji „usług powszechnych”.



piątek, 11 lutego 2011

Pośrednictwo przy przewozie przesyłek pocztowych


Analizując nadal „strukturę przedmiotową” oraz dysponując ukształtowanym już określeniem pojęcia „przesyłki pocztowej”, którą charakteryzuje głównie postać „rzeczy” opatrzonej adresem, przeznaczonej do doręczenia, zachodzi potrzeba ustosunkowania się do tzw. formuły „pośrednictwa”.
Założenia nie postrzegają bowiem i nie ustosunkowują się w żaden sposób do bardzo doniosłej kwestii, która zapewne nie pozostaje bez wpływu na sektor pocztowy, a dotyczy wprowadzonej, co prawda w dość  konfidencjonalnych okolicznościach, zmiany ustawy o transporcie drogowym[1], dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie tzw. „pośrednictwa przy przewozie rzeczy” (art. 4 pkt 3 lit. b tej samej ustawy)[2].
Zważywszy na intencje, które przyświecały tej idei, wynikającej z potrzeby prawnego wyodrębnienia tego rodzaju działalności, mającej charakter spedycyjny, która wielością oczekiwań zleceniodawców, wkraczać w tym może w działalność pocztową, zabieg ten stał się też impulsem, do przywołanej już wcześniej tzw. „zewnętrznej kreacji”, polegającej na przenoszeniu działalności, właściwej dla sektora pocztowego, do innych pokrewnych sektorów.
Rozwój takiego scenariusza w miejsce niekwestionowanego jeszcze kilka lat temu wzrostu, skutkować może niekontrolowanym przyspieszeniem pogłębiającej się dekompozycji sektora pocztowego i osłabieniem jego potencjalnych możliwości wspierania, poprzez przewidywany fundusz kompensacyjny, idei usługi powszechnej.
Potwierdzeniem tego rodzaju diagnozy, jak widać są nie tylko skutki dowolności interpretacyjnej Prawa pocztowego, ale też inne dokonane w międzyczasie, zmiany w otoczeniu prawnym sektorów pokrewnych.
Okoliczności wprowadzenia w życie, przywołanej zmiany ustawy o transporcie drogowym, wyjaśnione zostały przez Sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury w wyniku  interpelacji poselskiej J. Wałęsy nr. 307[3] z dnia 17 grudnia 2007 r., w następującym brzmieniu;
„Należy podkreślić, że zmiana ta w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy nie wynika z przedłożenia rządowego. Ówczesny minister infrastruktury nie inicjował też powyższych zapisów do ustawy o transporcie drogowym. Stosowny wniosek wraz z projektem zapisów został zgłoszony na posiedzeniu podkomisji infrastruktury przez przedstawicieli przewoźników i w wyniku głosowania został ostatecznie przyjęty przez Sejm RP.”
Przywołane wyjaśnienie może być odczytane jako naruszenie zasad procesu legislacyjnego. Oddaje też klimat, zachodzących przeobrażeń, które nie świadczą najlepiej o wrażliwości resortu infrastruktury na problemy sektora pocztowego, co zbiegiem okoliczności, przyczyniło się w 2007 r., do znacznego zaniżenia dynamiki przyrostu liczby operatorów niepublicznych i przyrostu  wniosków o ich wykreślenie z rejestru. Ponadto nijako współbieżnie wystąpiła fluktuacja danych statystycznych właściwych dla obrotu pocztowego i ich przemieszczanie się zdaniem UKE do sektora usług przewozowych.
Interpretując wprost, z perspektywy działalności pocztowej formułę „pośrednictwa przy przewozie rzeczy” (p.p.r.), działalność ta o ile dotyczy rzeczy zaadresowanych o pocztowych standardach masy i objętości, stanowiących „przesyłki pocztowe”, w rozumieniu Dyrektywy pocztowej, przyjęta do przewozu przez jakiekolwiek przedsiębiorstwo, celem np. doręczenia adresatom, powinna być objęta dodatkowym obowiązkiem „wpisu do rejestru operatorów pocztowych”. Praktykowanie zaś tego rodzaju działalności bez właściwego dla niej uprawnienia, stanowić  powinno o naruszaniu norm Prawa pocztowego.
Niestety norma, nakazująca konieczność spełnienia w takim przypadku, tego rodzaju obowiązku nie zaistniała. Warunkami niezbędnymi prowadzenia działalności pośrednictwa p.p.r. stały się gównie; posiadanie licencji  na krajowy transport drogowy i certyfikat kompetencji zawodowych.
Założenia pomijając ten istotny stan rzeczy, nie obwarowany koniecznością uzyskania stosownego uprawnienia pocztowego, jakby promują w kolejnych wersjach projekcji Założeń zewnętrzną kreację działalności pocztowej.
Intencja tego rodzaju ujawniła się już na etapie Założeń w wersji „2009”.  Ma to miejsce;
- bądź to poprzez, nieuprawnione dyrektywą pocztową, podwiązanie do nowo definiowanej usługi „samodzielnego przemieszczania” tzw. usług spedycyjnych w rozumieniu Kodeksu Cywilnego, które mogą notabene też mieć charakter pocztowy,
- bądź to poprzez kontynuację stosowania normy Prawa pocztowego, która w formule; „co nie stanowi usługi pocztowej”, część typowej działalności pocztowej, w rozumieniu Dyrektywy, stawia poza nawiasem tej działalności.
Nadmienić należy, iż w kraju, a zwłaszcza w przestrzeni europejskiej, pojawiają się przedsiębiorcy, pośredniczący na warunkach prawa pocztowego, np. w zbieraniu przesyłek pocztowych, na etapie przyjmowania.
Podobnie też, może mieć miejsce pośrednictwo na etapie doręczania, objętego m/n zgodnie z III-ą Dyrektywą - segmentacją działalności pocztowej.
Przykładem tego rodzaju odrębnej działalności, poza formułą bezpośredniej dostawy przesyłek pocztowych lub pomocniczego doręczania środowiskowego, może być też regionalna oferta dostawy przesyłek pocztowych do rozmieszczonych w tym celu przez oferenta instalacji doręczeniowych.
W tym kontekście, mając jednak na uwadze z jednej strony predyspozycje i potencjalną zdolność świadczenia usług pocztowych przez spedytorów, zajmujących się „pośrednictwem przy przewozie rzeczy” a z drugiej strony zakreśloną III-ą Dyrektywą perspektywę segmentacji działalności pocztowej, należałoby w art. 2 ust.1 po p. 3) poszerzyć listę „usług pocztowych”, wprowadzając p. 3a) o kierunkowo proponowanym brzmieniu: 
„pośrednictwo przy zbieraniu i przemieszczaniu przesyłek pocztowych na etapie przyjmowania oraz przy ich przemieszczaniu i dostawie na etapie doręczania,
Formuła ta ma również i tą zaletę, która nadal podtrzymuje sens włączenia do definicji usługi pocztowej kategorię „przemieszczania”, gdyż proces ten warunkuje skuteczność prowadzonej również działalności przyjmowania i działalność doręczania.
Przytoczone powyżej, jak i opublikowane już rozważania stanowią o pewnej odmienności ukierunkowania norm Prawa pocztowego w stosunku do przywołanych Założeń.
Kierując się w związku z tym potrzebą konsolidacji sektora pocztowego i jego w miarę czytelnego zdefiniowania, należałoby obok niekwestionowanych  w Art. 2 ust. 1, intencji merytorycznych Założeń, zamieścić punkty w następującym porządku i brzmieniu;
           „Usługę pocztową stanowi, wykonywane w obrocie krajowym lub zagranicznym, zarobkowe:
1.          realizowane łącznie lub rozdzielnie czynności przyjmowania, sortowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych, w tym kurierskich oraz druków nieopatrzonych adresem, zwanych dalej „drukami bezadresowymi”, z zastrzeżeniem przepisów określających, co nie stanowi usługi pocztowej;
2.          przesyłanie przesyłek pocztowych przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, jeśli na etapie przyjmowania, przemieszczania lub doręczania przekazu informacyjnego przyjmują one fizyczną formę przesyłki listowej;
3.          prowadzenie punktów wymiany umożliwiających przyjęcie i wymianę korespondencji między podmiotami korzystającymi z obsługi tych punktów;
4.          3a) pośrednictwo przy zbieraniu i przemieszczaniu przesyłek pocztowych na etapie przyjmowania oraz przy ich przemieszczaniu i dostawie na etapie doręczania,
5.          realizowanie przekazów pocztowych.
Natomiast w odniesieniu do ust 2 tego artykułu, określającego „co nie stanowi usługi pocztowej” zachować punkty 1), 4), 5) i 6) i modyfikując wg przedstawionych już wcześnie propozycji p. 2), a zwłaszcza p. 3) w brzmieniu;
Nie stanowi usługi pocztowej:
1.          przemieszczanie i doręczanie własnych przesyłek, jeżeli jest wykonywane bez udziału osób trzecich;
2.          przemieszczanie przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywane łącznie przynajmniej z jedną spośród następujących czynności: przyjmowanie, sortowanie lub doręczanie przesyłek pocztowych;
lub;
2.          wyłączny przewóz przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywany łącznie z pocztowymi czynnościami przyjmowania, bądź sortowanie lub doręczania przesyłek pocztowych;
3.          przewóz rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;
lub;
3.          przewóz opatrzonych adresem rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, na podstawie odrębnych przepisów;
4.          wzajemna nieodpłatna wymiana korespondencji dokonywana wyłącznie przez wymieniające się podmioty;                       
5.          przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek przez pocztę specjalna ministra właściwego do spraw wewnętrznych;
6.          przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek przez pocztę Ministra Obrony Narodowej – wojskową pocztę polową.

Rekapitulując; normy te kierunkowo, powinny sprostać przejrzystości struktury przedmiotowej sektora pocztowego, stanowiąc jednocześnie punkt wyjścia do zdefiniowania „pocztowych usług powszechnych” zarówno w zakresie ujęcia asortymentowego jak i charakterystyki dostępowo - jakościowej i cenowej.


[1] Przepisy art. 8 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497).

[3] Interpelacja nr 307 do Ministra Infrastruktury, Posła Jarosław Wałęsy, w sprawie pośrednictwa przy przewozie rzeczy, Warszawa, dnia 17 grudnia 2007 r..


sobota, 5 lutego 2011

Redefinicja usługi pocztowej


Poza narastającym poczuciem perspektywicznej niepewności w sektorze pocztowym, o którym była już mowa, spowodowanym oddaleniem w czasie oczekiwanych zmian legislacyjnych , subiektywną przyczyną przywołanego stanu rzeczy, jest związana z tym dotychczasowa wadliwość sformułowania wręcz fundamentalnej normy, jaką jest; określenie „działalności pocztowej”, a ściślej mówiąc „usługi pocztowej”, definiowanej w Art. 2 Prawa pocztowego.
W Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, słusznie zauważa się, iż „Istotnym novum III dyrektywy, w odróżnieniu od dwóch poprzednich, regulujących głównie pocztowe usługi powszechne, jest odniesienie do wszystkich usług pocztowych i wszystkich podmiotów działających na rynku pocztowym”. Oznacza to nie tylko wyraźne objęcie tą formułą działalności pocztowej i kurierskiej”, ale przede wszystkim potrzebę konsekwentnej redefinicji „usług pocztowych”, stosownie do przywołanych intencji i postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej.
W tych okolicznościach, chociaż podjęte w Założeniach próby uporządkowania sfery definicyjnej po części wychodzą na przeciw tego rodzaju oczekiwaniom, wymagane jest przede wszystkim rozstrzygnięcie; „co jest usługą pocztową, a co nią nie jest”.
Przyjęta bowiem wcześniej, jeszcze na etapie implementacji I-ej Dyrektywy[1] pocztowej i obecnie obowiązująca formuła, zawarta w Art. 2 ust.2 p. 3) Prawa pocztowego, przesądza, iż m/n „nie stanowi usługi pocztowej: przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”.
Norma w ten sposób zdefiniowana po pierwsze pozwala na taką jej interpretację, która szeroko pojęty „przewóz rzeczy innych” niż korespondencja, wyłącza z typowo pocztowej działalności, zawarte w tej kategorii przesyłki o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc właściwe dla obrotu paczkowego „przesyłki pocztowe”.
Po drugie norma w ten sposób zdefiniowana, w odniesieniu do nowej, dyrektywą kreowanej platformy usługowej, bezzasadnie utrzymuje w rzeczywistości, historycznie ukształtowany podział usług pomiędzy takie kategorie jak „korespondencja” i postawiony pod znakiem zapytania, „przewóz i doręczanie paczek pocztowych”.
Podział taki już dawno utracił na swoim znaczeniu, a pod wpływem stosowanego dotychczas Prawa pocztowego, doprowadził do tzw. kreacji zewnętrznej, wyprowadzając część obrotu paczkowego poza sektor pocztowy.
W obliczu konsolidacji sektora pocztowego wokół konieczności przejęcia na siebie  ciężaru wspierania, poprzez fundusz kompensacyjny, gwarancji świadczenia usług powszechnych, zjawisko tzw. „zewnętrznej kreacji” jest zjawiskiem niepożądanym i dziwić może fakt utrzymywania nadal w Założeniach tak szkodliwej normy.
Staje się ona również nieuzasadniona, w obliczu zharmonizowanego w przestrzeni europejskiej, stosowania dyrektywy pocztowej, a w szczególności w obliczu „pełnego urzeczywistniania rynku wewnętrznego Wspólnoty”, na którym obowiązywać mają ujednolicone w obszarze sektora pocztowego warunki konkurencji, ale i też gwarancje świadczenia usług powszechnych.
Ponadto usługa w zakresie „paczek pocztowych”, w tej nowej formule dyrektywnej, przestaje być wyłącznie domeną usług świadczonych na warunkach powszechności i jest już praktycznie udostępniana, nie tylko przez operatora publicznego, ale również przez operatorów niepublicznych, stanowiąc zgodnie z dyrektywną definicją „usługi pocztowe”, objęte właściwością sektora pocztowego.
Uzyskanie należytej przejrzystości i spójności Prawa pocztowego w kwestii zdefiniowania „usługi pocztowej”, wymaga też doprecyzowania, nieodłącznie związanej z tą normą, definicji „przesyłki pocztowej”, która jak już zostało to wcześniej wykazane, odbiega również od definicji ujętej w Dyrektywie pocztowej.
O normie „co jest usługą pocztową, a co nią nie jest”, współdecyduje także bardzo specyficzna dla usług pocztowych definicja „doręczenia”, która w dotychczasowej formule sugestywnie preferuje, pochodzące z prawa przewozowego „wydawanie przesyłki ....”.
Chociaż opcjonalnie, w prawem określonych okolicznościach ma też miejsce w doręczaniu pocztowym, formuła „wydania przesyłki w placówce operatora”, to jednak zdecydowanie dominującą cechą usług pocztowych jest „dostarczanie przesyłek pocztowych do siedzib adresata” i ta cecha jest główną kategorią, różnicującą usługi świadczone w oparciu o Prawo pocztowe, bądź w oparciu o Prawo przewozowe.
Podobnym modyfikacjom powinna ulec również definicja „przyjmowania”, która w warunkach działalności pocztowej, oparta jest na operacjach i czynnościach „zbierania przesyłek pocztowych”. 
Kontynuując ten wątek, proponowane w Założeniach ujęcie struktury przedmiotowej, nie odpowiada aktualnej rzeczywistości, chociaż z punktu widzenia historycznych preferencji resortu infrastruktury, jako autora Założeń, ogniskujących się m/n wokół problematyki przewozowej, jest jak się wydaje dla tego sektora bardziej korzystne. Sprzyjanie jednakże tego rodzaju zauważalnym w obowiązującym Prawie pocztowym i w Założeniach tendencjom, graniczy ze swoistym protekcjonizmem gospodarczym i należałoby tego unikać.
Na tle przeprowadzonych powyżej rozważań, wydaje się  iż na obecnym etapie perspektywicznego kształtowania „sektora pocztowego”, zawarta w art. 2 ust. 2 pkt. 3) formuła; „co nie stanowi usługi pocztowej”, powinna zostać zmodyfikowana w następującym brzmieniu;
przewóz rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”,
w miejsce podtrzymywanego nadal brzmienia: „przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”.
W tym też kontekście ma sens proponowana w Założeniach zmiana w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), gdzie w art. 35 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: „1a. „Przesyłki towarowej nie stanowi przesyłka pocztowa będąca przedmiotem usługi pocztowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia …. Prawo pocztowe (Dz. U. ….).”
Formuła ta nie jest i nie powinna być wymierzona w interesy sektora przewozowego, a wprost przeciwnie, ukierunkowujący się na podmioty tego sektora popyt na usługi przewozu, połączonego ewentualnie z doręczaniem przesyłek o standardach pocztowych, jest wartością pożądaną o ile podmioty tego rodzaju, jako najbardziej predysponowane, uzyskują dodatkowe uprawnienie polegające na wpisie do „rejestru operatorów pocztowych”. Tak też postrzegany jest w motywie (16-ym) III-ej Dyrektywy, udział nowych uczestników rynku oraz podmiotów „prowadzących powiązaną działalność gospodarczą”.
O strukturze tego rodzaju popytu, i tak będzie decydował użytkownik – nadawca, który będzie miał do wyboru spełnienie swoich oczekiwań bądź to na warunkach Prawa przewozowego, w formule przewozu i wydania przesyłki, bądź na warunkach Prawa pocztowego, w formule przewozu i doręczenia przesyłki, a w tym również, jeżeli będzie sobie tego życzył, w formule doręczania przesyłek na warunkach powszechności.
Oferowanie jednakże wariantu „usługi powszechnej”, wymagać będzie poza redefinicją dotychczasowej formuły „doręczania”, zaistnienie w Założeniach istotnej dla Prawa pocztowego formuły konkurencyjnego „świadczenia przynajmniej części usług powszechnych” przez operatorów alternatywnych, podejmujących się tego rodzaju misji, na zasadach dobrowolności. Niestety tego rodzaju perspektywę Założenia niesłusznie wykluczają, co będzie zapewne wymagało powrotu do tego ważnego problemu.
Istotną kwestą tzw. obszaru „nie stanowiącego usług pocztowych”, zgodnie z motywem 17-ym III-ej Dyrektywy jest „ wyłączne przemieszczania, które nie należy uznawać za usługę pocztową” , przy czym chodzi tu o ten rodzaj przemieszczania, który realizowany jest nie poprzez „przenoszenie” lecz poprzez działalność przewozową.
Intencją tej formuły jest wskazanie na zasadność korzystania, w szczególności operatorów publicznych, z wysoko konkurencyjnych usług transportowych, w miejsce kosztownego utrzymywania i eksploatacji własnych baz transportowych.
Ponadto formuła ta uwalnia przewoźników od obowiązku uzyskania dodatkowo uprawnień właściwych dla działalności pocztowej o ile przewóz ten nie jest powiązany z usługami; zbierania, czy też przyjmowania, sortowania lub doręczania przesyłek pocztowych i jest realizowany na zlecenie operatorów pocztowych.
Sytuacja tego rodzaju, implikuje ewentualność wprowadzenia dodatkowego punktu 3a) w art. 2 ust.2 Prawa pocztowego, który stanowić mogłoby kierunkową propozycję normy, w brzmieniu iż;
nie stanowi usługi pocztowej wyłączny przewóz przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywany łącznie z pocztowymi czynnościami przyjmowania, bądź sortowanie lub doręczania przesyłek pocztowych,
Sytuacja ta implikuje oczekiwane przybliżenie przejrzystości postrzegania działalności pocztowej i przewozowej oraz odrębność prowadzonej statystyki i stosowanych zasad księgowości.
Nie jest też w tej aktualnie obowiązującej i proponowanej w Założeniach formule, respektowana konieczność harmonizacji norm Prawa pocztowego, z działalnością pocztową i kurierską, klasyfikowaną oraz objaśnioną w znowelizowanej w 2007 r., rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego; Europejskiej Klasyfikacji Działalności NACE Rev. 2[2]
Dotyczy to tym samym Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD – 2007 i klasyfikacji PKWiU, ukierunkowanej m/n celami opodatkowania podatkiem od towarów i usług VAT, który w odniesieniu do usług pocztowych, też będzie jeszcze wymagał rzetelnego przeanalizowania.
Przywołany problem harmonizacji, dotyczy w szczególności; wprowadzonej III-ą Dyrektywą;
  • segmentacji działalności pocztowej, polegającej na zaliczeniu obok formuły dotychczas wyłącznie zintegrowanej, - procesów „przyjmowania”, „sortowania” i „doręczania” jako działalności odrębnych,
  • ujednolicenia, zróżnicowanego w odniesieniu do Prawa pocztowego i w/w klasyfikacji, sposobu stosowania zamiennie pojęć; „przyjmowania” bądź „zbierania” oraz „przemieszczania” bądź „przewozu”,
  • aktualizacji wyjaśnień do PKD 2007, w kwestii stosowania w miejsce „operatora publicznego”; „operatora wyznaczonego”, zgodnie z Art. 4 ust.2 III-ej Dyrektywy lub zinterpretowanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości[3] pojęcia „publicznych służb pocztowych”.   
Wybór tej ostatniej opcji tj. pojęcia „publicznych służb pocztowych”, wymaga odrębnego omówienia, jako jednej z istotnych formuł „struktury podmiotowej sektora pocztowego”, zwłaszcza w obliczu odmienności postrzegania w Założeniach, kwestii nadawania uprawnień do świadczenia niektórych usług na warunkach powszechności innym operatorom niepublicznym.
Notabene kategoria doręczania, nazwijmy to pocztowego, eksponowana jest też w przywołanej już europejskiej klasyfikacji działalności NACE Rev. 2 oraz w konsekwencji tego, w PKD 2007, w podklasie  53.20Z „działalności pocztowej i kurierskiej”, w postaci „usługi doręczania przesyłek do domu”, co dodatkowo argumentuje potrzebę modyfikacji definicji „doręczania”. 
Tym sposobem wyłoniła się lista warunków jakim odpowiadać powinna nowa definicja pojęcia „doręczanie”, do których zapewne należą:
  • nawiązanie do definicji zawartej w Art.2 p.5 dyrektywy pocztowej,
  • rezygnacji z eksponowania „formuły wydawania przesyłki” i uwzględnienia nadal elementów dotychczasowej definicji tego pojęcia, związanych zwłaszcza z doręczaniem kwot przekazów pocztowych i druków bezadresowych,
  • wyeksponowania specyficznego dla usług pocztowych dostarczenia przesyłki do siedziby adresata,
  • uwzględnienia jednakże wyjątkowo stosowanych opcji doręczania, polegających na prawem ugruntowanym wydaniu przesyłki pocztowej w placówce operatora pocztowego,
  • nawiązania do segmentacji działalności pocztowej, wyodrębniającej m/n doręczanie jako odrębną działalność,
  • zharmonizowanie tego pojęcia z formułą wyjaśnień PKD 2007, zwłaszcza jeżeli chodzi o wagę zaakcentowanego w wyjaśnieniach do podklasy 53.20Z; „usługi doręczania przesyłek do domu”.
W tych okolicznościach za kierunkową ( proponowaną wstępnie ) definicję można by przyjąć;
„doręczenie”: proces od sortowania w centrum doręczeń aż do chwili dostarczenia przesyłek pocztowych do siedziby adresata, bądź do najbliższej instalacji doręczeniowej, lub zrealizowanie tej usługi w placówce operatora, w przypadku nieudanej próby doręczenia lub zaistnienia innych okoliczności uwarunkowanych wymogami świadczenia usług pocztowych;
Poza przesyłkami pocztowymi, regułom doręczania podlegają również wypłaty przekazów pocztowych i druki bezadresowe zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej.
Stosownie do definicji ukierunkowanych niniejszymi rozważaniami, a więc definicji; „usług pocztowych”, "doręczania” i „przesyłki pocztowej”, w skrócie traktowanej też  jako „rzeczy” opatrzonej adresem, o określonych limitach masy i objętości, rodzi się następne pytanie; co to jest „pośrednictwo przy przewozie rzeczy” w kontekście wspólnotowo definiowanej działalności pocztowej ?.


[1] DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług

[2] NACE Rev 2; Statistical classification of economic activites in the European Community