W obliczu obowiązku implementacji dyrektyw pocztowych, zakreślone wizją wspólnotową, wyeksponowane w Założeniach do projektu Prawa pocztowego cele reformy tego sektora, postrzegane na obecnym etapie jako „kluczowe postanowienia III-ej Dyrektywy, które wymagać będą harmonizacji, stanowią na ogół niekwestionowane ukierunkowanie reform, jakie podjąć należy.
Jednakże ze względu na krajową specyfikę środowiska pocztowego, środki prawne jakie należałoby zastosować, powinny być ukierunkowane bardziej dogłębną diagnozą i wskazaniem właściwych dla tej specyfiki celów i środków dodatkowych.
Inspiracją do takiego podejścia jest lektura Założeń do ustawy Prawo pocztowe, a w szczególności projektów; z dnia 19 marca 2010 r. oraz nazwijmy to; wersji opcjonalnych z budżetem i bez budżetu z dnia 30 lipca 2010 r., dokonywana zwłaszcza przez pryzmat oczekiwań rządu, polegających na ograniczeniu udziału budżetu państwa w finansowaniu „obowiązku świadczenia pocztowej usługi powszechnej” przez operatora wyznaczonego.
W szczególności chodzi tu o przewidywaną ewentualność powstawania nieuzasadnionego (niesprawiedliwego) obciążenia dla „operatora wyznaczonego”, noszącego postać tzw. „kosztu netto”, o czym mowa w motywie (26) III-ej Dyrektywy.
W kontekście tego motywu, niewątpliwie, poprzez specyfikę naszego rynku pocztowego, znajdujemy się w grupie państw, w których występuje ewentualność nadal zewnętrznego finansowania pozostałych kosztów netto usługi powszechnej, jeżeli funkcjonuje oczywiście poczucie obowiązku dokonania rzetelnej transpozycji dyrektyw pocztowych, a w szczególności zawartych tam minimalnych wymagań dostępowo jakościowych, wywołujących m/n to zjawisko.
Zgodnie z polską wersją tłumaczenia oryginału w „Załączniku I” III-ej Dyrektywy, Część B; „koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej obejmuje wszelkie koszty związane ze świadczeniem powszechnej usługi pocztowej i niezbędne w celu zapewnienia tego świadczenia. Koszt netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej należy obliczać jako różnicę między kosztem netto działalności wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztem działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej.”
Jeżeli chodzi o ścisłość, w przypadku tej II-ej wersji, nieobjętej obowiązkiem OUP, użyta kategoria „kosztu działalności”, zgodnie z oryginalnym brzmieniem cytowanego powyżej tekstu, zastąpiona powinna być również kategorią „kosztu netto”, tak jak dla wersji objętej tego rodzaju obowiązkiem.
Jednakże zaproponowana w Założeniach [s.40 punkt b)] definicja, nie uwzględniając powyższego „niuansu”, dodatkowo pogorszyła przejrzystość jej brzmienia, przyjmując postać zapożyczoną z Prawa telekomunikacyjnego [1] , określającą sposób obliczania „kosztu netto” w następującym brzmieniu;
„Koszt netto obliczany będzie jako różnica pomiędzy kosztami świadczenia powszechnych usług pocztowych, których operator wyznaczony nie poniósłby gdyby nie miał obowiązku ich świadczenia a przychodami i korzyściami pośrednimi jakich nie osiągnąłby gdyby nie ten obowiązek”.
Niezbyt też zręcznie użyta w tej definicji kategoria „przychodu”, wywołuje potrzebę jej przebudowy, stosownie do wymogu przejrzystości i jednoznacznej interpretacji.
Pozostawienie tak ujętej formuły wyliczenia, daje asumpt do niezgodnego z intencjami dyrektywy, interpretowania faktycznej, ostatecznie oszacowanej wielkości „kosztu netto”, który w rezultacie stanowić powinien głównie niekwestionowane porównywanie kosztów, najbardziej zbliżonych do bezpośrednich kosztów działalności, właściwych dla obu stanów tak specyficznie określonego, obowiązku operatora wyznaczonego.
Wprowadzona przez autorów tej normy, kategoria „przychodów” w sferze ewentualnie dodatkowych korzyści, towarzyszących obowiązkowi świadczenia usług powszechnych, przyczyniających się pośrednio do redukcji „kosztu netto”, powinna być zastąpiona raczej kategorią „zysku”, która mieści się w zalecanej dyrektywą - formule finansowania OUP z zysków generowanych z działalności dodatkowych.
Obowiązek świadczenia usług powszechnych, pomimo dotychczasowej dominacji operatora publicznego, w segmencie przesyłek listowych z korespondencją, w naszych krajowych warunkach, a zwłaszcza na skutek b. niskiego „wskaźnika postażu” ( aktualnie – 52,9 ) domniemać należy, iż generował wysokie koszty, związane z dostępnością i jakością tego rodzaju usług, co zapewne stało się m/n motywem przedłużonego jeszcze stosowania „obszaru zastrzeżonego” i relatywnie wysokich opłat pocztowych.
Notabene; przeciętny obywatel UE ( w UE-27 ), otrzymuje około 200 [2] przesyłek pocztowych rocznie, a więc niemal 4-krotnie więcej niż w Polsce, co znakomicie polepsza w krajach o takim wskaźniku, efektywność wykorzystania, kosztownej w utrzymaniu, „infrastruktury usług powszechnych”.
Dysproporcja tego rodzaju wskaźnika w kontekście nawet minimalnego zakresu i wymogów OUP, które należałoby spełnić jest niebagatelna, a jednak we wszystkich opublikowanych wersjach Założeń, jako bardzo istotne i wpływowe zjawisko, została całkowicie pominięta.
Budowanie na tym gruncie tezy (bez budżetowy wariant Założeń s. 12) o tym, że dzięki instrumentom aktywnego oddziaływania Prezesa UKE na sytuację rynkową po stronie przychodowej i kosztowej, finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar, jest stwierdzeniem bardzo ryzykownym, dokonanym jak mniemać należy w obliczu, wyrażonych przez rząd oczekiwań.
Również Dyrektywą wskazane poszukiwanie najbardziej efektywnych ofert świadczenia usługi powszechnej, jak zauważono to w Założeniach, polegające na wykorzystaniu procedur zamówień publicznych, poza ewentualnością sporadycznie praktykowanych wdrożeń formuły franczyzowej, na razie ze względu na ogólny stan rozwoju konkurencji na naszym krajowym rynku pocztowym, nie wykazuje praktycznej przydatności.
W kontekście tego rodzaju oraz wielu jeszcze innych specyficznych uwarunkowań, niezbędne staje się zdefiniowanie źródeł zewnętrznego finansowania obowiązku, związanego ze świadczeniem usługi powszechnej, który jak nas przekonują PP SA i autorzy Założeń, pociągają jednak za sobą koszty netto, stanowiące niesprawiedliwe obciążenie dla operatora wyznaczonego. Przekonanie to jest głównie eksponowane w początkowych wersjach prezentowanych Założeń, wykazujących większą skłonność do w miarę wiernej implementacji zasad, zakreślonych III-ą Dyrektywą pocztową.
Wszelkie zabiegi zmierzające jednak do redukcji „kosztu netto”, jak wiadomo, powinny być ukierunkowane stanem równowagi pomiędzy; wymaganiami zdefiniowanymi na podstawie badań preferencji użytkowników krajowych, ( respektując minimalne wymagania określone Dyrektywą pocztową ), a osiągniętym stanem ich spełnienia.
Przy stosunkowo skromnym udziale respondentów wiejskich, a to z pewnością za przyczyna ich ograniczonej dostępności do Internetu, Prezes UKE w 2009 r., zebrał opinie na temat korzystania z pocztowych usług powszechnych [3], zamieszczając na stronie internetowej Urzędu ankietę dla konsumentów. Chociaż jest to jedno z niewielu badań zaistniałych na krajowym rynku pocztowym wyłoniono pewien obszar preferencji m/n w zakresie;
- częstotliwości korzystania z usług:
- rodzaju usług, na którym zależy konsumentom:
- częstotliwości doręczeń,
- opinii o cenach usług pocztowych,
- opinii na temat dostępu do usług pocztowych na wsi.
Na tym m/n tle, ogólnie rzecz biorąc, z aprobatą przyjąć można, zaproponowane w Założeniach, ograniczenia asortymentowe pocztowych usług powszechnych, zmierzające do redukcji kosztu netto. Natomiast zbyt daleko idące ograniczanie dostępu do usług pocztowych oraz innych usług finansowych na wsi, a także ograniczenie częstotliwości doręczeń, nie zmierza w dobrym kierunku. Rozmijają się też te tendencje z intencjami i zasadami określonymi w kolejnych edycjach dyrektyw pocztowych, nie mówiąc już o oczekiwaniach krajowych użytkowników usług pocztowych.
Przy pełnym zrozumieniu sytuacji budżetowej państwa, która rzeczywiście wymaga zastosowania specyficznych reform, w tym reform w zakresie Prawa pocztowego, przedłożone rządowi propozycje i sposoby redukowania „kosztu netto”, przybrały bardzo szkodliwy kierunek redukcji, a tym samym redukcji zakresu działalności, w przestrzeni dostępowo – jakościowej świadczonych usług. Kreowanie poprzez projekcję Założeń, takiego rodzaju oczekiwań sfery rządowej, i to pokładanych głównie w bieżącej polityce odstępstw od wymogów ( minimalnych wymogów ), objętych nadzorem organu regulacyjnego, ukierunkowuje na ten organ, główny ciężar odpowiedzialności, za osiągany poziom „kosztu netto”, co po części rozmija się z misją [4] tego organu.
Taki rodzaj „strategii regulacyjnej” nie uwzględnia też w dostatecznym stopniu, możliwości jakie pojawiają się na linii finansowania kosztu netto z zysków, wnoszonych z rozwoju i poszerzonej dywersyfikacji działalności publicznych służb pocztowych, a zwłaszcza operatora wyznaczonego.
Nadmienić należy, iż Dyrektywa pocztowa w sporadycznych przypadkach przewiduje tego rodzaju odstępstwa, które uwarunkowane są obowiązkiem powiadamiania Komisji, jednakże nadużywanie tego procederu jako narzędzia regulacji rynku pocztowych usług powszechnych, w miejsce ugruntowanych Prawem pocztowym reform, a zwłaszcza, poszerzania sfery działalności pocztowych służb publicznych, a w tym „operatora wyznaczonego” wydaje się być wysoce niewłaściwym.
Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, jakimi są pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie jest jeszcze stosunkowo niskie.
Czynienie z ewentualności wysokiego „kosztu netto” motywu do ograniczania dostępności usługowej, poprzez redukcję sieci placówek pocztowych, bądź częstotliwości doręczeń, zwłaszcza na terenach wiejskich i oddalonych, jak należy sądzić, nie przylega ani do Wspólnotowej polityki rozwojowej, ani też tym bardziej do polityki rozwojowej kraju, nie mówiąc już o społeczno – gospodarczych oczekiwaniach w/w regionów.
Na linii „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, znajduje się m/n oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości przyjmowania (zbierania) i doręczania przesyłek oraz przystępności cenowej, jako celów pocztowej usługi powszechnej.
Pamiętać o tym należy, że poza dostępem do sieci placówek pocztowych, który ma szczególna wartość dla miejscowej społeczności, również wysoka częstotliwość doręczania przesyłek ma swoją wartość, a w szczególności dla nadawców masowych i w tym instytucjonalnych.
Zbyt daleko idące np. ograniczenie częstotliwości doręczania, wywołuje też w rejonach objętych tego rodzaju redukcją ograniczenie możliwości nadania przesyłki pocztowej u pojawiającego się z tą samą częstotliwością „listonosza”, co wywołuje również kolejne odstępstwo od częstotliwości opróżniania wiejskich skrzynek nadawczych, a w konsekwencji, naruszanie norm jakościowych.
Kategoria „spójności społecznej i terytorialnej”, wymagają zapewnienia w regionach oddalonych, istotnej sieci infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, usług bankowych, handlu elektronicznego i innych możliwości uczestnictwa w życiu gospodarczym.
Umocnienie przekonania o potrzebie bardziej horyzontalnie otwartego podejścia, czerpać należy m/n z motywów; ( 14 ) ( 15 ) ( 19 ) ( 20 ) i ( 22 ) III-ej Dyrektywy, gdzie eksponuje się tak istotne ich właściwości jak;
- perspektywa różnicowania działalności operatorów pocztowych, świadcząc usługi elektroniczne dla firm lub inne usługi społeczeństwa informacyjnego, w celu sprostania konkurencji i nowym wymaganiom konsumentów oraz co bardzo ważne zapewnienia też nowych źródeł finansowania,
- sieci pocztowe na obszarach wiejskich, odgrywają ważną rolę w procesie włączania działalności gospodarczej do narodowej / globalnej gospodarki oraz w zachowywaniu spójności pod względem społecznym i pod względem zatrudnienia,
- urzędy pocztowe na obszarach wiejskich, ( stacjonarne placówki operatora ), znajdujące się w regionach oddalonych, mogą zapewnić istotną sieć infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, w tym również dostępu do Internetu,
- możliwość dostosowania, ( w oparciu o elastyczność zapewnioną przez dyrektywę 97/67 WE ) poszczególnych cech usług w sposób odpowiadający miejscowym potrzebom, a zwłaszcza z właściwością pełnego utrzymanie usługi powszechnej oraz powiązanych z nią wymogów w zakresie jakości, określonych w tej dyrektywie.
Świadczenie usług powszechnych musi przy tym spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania.
Na tym tle rodzi się pytanie, czy formułując projekt Prawa pocztowego, w postrzeganiu tego sektora gospodarczego, szczególnie przez pryzmat tzw. e-substytucji, kierować się należy mentalnością schyłkowości jego znaczenia, czy też wprost przeciwnie zjawisko e-substytucji i technologie z nim związane aplikować na rzecz infrastrukturalnego ugruntowania jego perspektywicznego rozwoju i współuczestniczenia w osiąganiu szeroko pojętej „spójności społecznej i terytorialnej”.
[1] ROZPORZĄDZENIE MINISTRA TRANSPORTU I BUDOWNICTWA z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej §1.2.
[3] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=250&news_id=4179&layout=8&page=text
[2] The Evolution of the European Postal Market since 1997 August 2009, str. 189 LETTER POST VOLUME AND DEMAND.
[3] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=250&news_id=4179&layout=8&page=text
[4] Strategia Regulacyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, luty 2009, s.4.
