Obowiązek pocztowej usługi powszechnej

1.      Rozwój formuły wymogów powszechności

Prawo każdego użytkownika (klienta) do powszechnego korzystania z usług pocztowych w naszym krajowym systemie prawnym, zostało już zapisane w Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie w następującym brzmieniu; „Każdy ma prawo do korzystania z urządzeń pocztowych, telegraficznych i telefonicznych państwowych i koncesjonowanych, przeznaczonych do powszechnego użytku, pod warunkami określonymi w ordynacjach pocztowej, telegraficznej i telefonicznej, względnie w dokumentach koncesyjnych.”.

W swej istocie, zbliżona do współczesnej formuła tzw. „usługi o charakterze powszechnym” , wprowadzona została w naszym kraju, w oparciu o „ustawę o łączności” z 1961 r. w której podobnie jak w ustawie z 1924 r., świadczenie usług pocztowych i telekomunikacyjnych, było prawem wyłączności Państwa. Poza obszarem usług objętych wyłącznością Państwa, niektórym ważnym ze społecznego punktu widzenia usługom, charakter powszechności mógł być wówczas nadany również przez Ministra Łączności.

Ówczesna formuła „usług o charakterze powszechnym”, w kontekście historycznie ukształtowanych warunków i konkurencyjnych sposobów komunikowania się, spełniała swoją rolę, na miarę zasobności środków publicznych. Nie była też opatrzona wymogami jakości i ich dostępności w dzisiejszym rozumieniu tego rodzaju wymogów.

Jednakże zarówno w tym historycznym ujęciu, jak i obecnie, istota usług powszechnych polega na tym, że spośród ogółu usług możliwych do zaoferowania, wyodrębnia się pewien zestaw świadczeń, które operator publiczny jest obowiązany wykonywać z poszanowaniem zasad ustalonych przez prawo, bardziej rygorystycznych niż normy zawarte w ogólnych przepisach prawa cywilnego i gospodarczego.

Formuła usługi powszechnej jest głównie wyrazem troski państwa o zapewnienie konstytucyjnych praw szeroko pojętego komunikowania się osób i dostępu do informacji, jak również dostępu do sieci dystrybucji innych przesyłek pocztowych, w tym zwłaszcza przesyłek z zawartością handlową, bądź doręczania kwot pieniężnych przekazów pocztowych, dla wszystkich użytkowników niezależnie od ich geograficznego umiejscowienia.

Współcześnie idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia w kontekście liberalizacji rynku pocztowego i rozwoju konkurencji opartej na zasadach rynkowej efektywności ekonomicznej. Znalazło to też swój wyraz w praktyce wspólnotowej, gdzie zgodnie uważa się, iż formuła usługi powszechnej odnosi się do „usług publicznych o charakterze ekonomicznym”, traktatowo postrzeganych w Art. 16 jako „usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym”.

Na liberalizowanym rynku wspólnotowym obowiązek powszechności usługi oznacza, że każda osoba zamieszkująca w Unii Europejskiej ma dostęp do tej usługi po przystępnej cenie, a jakość usługi musi utrzymywać się na stałym poziomie, lub ulegać poprawie, o ile zachodzi taka konieczność.

Rola tych usług w przestrzeni europejskiej nieustannie wzrasta. „Stanowią one część wartości chronionych przez wszystkie europejskie społeczności i są jednym z podstawowych elementów europejskiego modelu społecznego. Odgrywają zasadniczą rolę w procesie poprawy jakości życia wszystkich obywateli oraz w walce przeciwko społecznej izolacji”.

Usługi „użyteczności publicznej o charakterze ekonomicznym” zdefiniowane zostały przez Komisję WE jako te, które obejmują zwłaszcza działalności w zakresie takich przemysłów sieciowych jak; energetyka, usługi transportowe, usługi pocztowe i usługi szeroko rozumianej komunikacji elektronicznej. Wymienione dziedziny działalności stały się w związku z tym prekursorami, praktycznego wprowadzenia do systemu prawnego kategorii „usług powszechnych”.

2.      Gwarancje powszechnego dostępu do usług pocztowych

Upowszechnianie się zasad gospodarki rynkowej w poszczególnych sferach działalności w naszym kraju, w tym również w sferze działalności pocztowej, już na długo przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, realizowane jest pod wpływem ukierunkowań Wspólnotowych. Nieco wcześniej tendencja ta zarysowała się w sektorze usług telekomunikacyjnych, a począwszy od 1993 r. upowszechniała się też idea utworzenia rynku wewnętrznego w sektorze pocztowym.

Początkiem tego procesu było przedstawienie 11 czerwca 1992 r. przez Komisję tzw. Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych oraz 2 czerwca 1993 r. komunikatu w sprawie „wytycznych dla rozwoju usług pocztowych Wspólnoty”. W oparciu o szeroko zakrojone publiczne konsultacje, dotyczące wszelkich aspektów usług pocztowych, podjęto działania zmierzające do urzeczywistnienia tej idei.

W rezultacie tych przedsięwzięć powstała „DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług”, która stanowi podstawę odniesienia dla następnych dwóch Dyrektyw, zmierzających do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.

Ideą przewodnią tej I-szej Dyrektywy, było zwłaszcza usunięcie rozbieżności w postrzeganiu i stosowaniu zakresu pocztowych usług powszechnych i warunków ich świadczenia, które  znacznie różniły się w poszczególnych państwach członkowskich UE, w szczególności w poziomie osiąganych wyników jakości tych usług. 

Kierując się również troską o użytkowników usług pocztowych, a zwłaszcza indywidualnych konsumentów, motywem działania I-szej Dyrektywy było zapewnienie stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku oraz zapewnienia właściwej równowagi w jej wdrażaniu. Celem do osiągnięcia stało się zagwarantowanie swobodnego świadczenia usług w sektorze pocztowym w całej Wspólnocie, z uwzględnieniem obowiązków i praw operatorów świadczących usługi powszechne.

Pod wpływem tej Dyrektywy ustanowiony został wówczas obowiązujący w naszym kraju system prawny regulujący problematykę pocztową, określony w głównej mierze „ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe” wraz z pakietem aktów wykonawczych do tej ustawy, opartym o przyjęty w Art. 1 Dyrektywy, zestaw wspólnych reguł.

Reguły te dotyczą:

• świadczenia pocztowych usług powszechnych w ramach Wspólnoty,
• kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych,
• zasad taryfowych i przejrzystości rachunków na potrzeby świadczenia usług powszechnych,
• ustanawiania norm jakości dotyczących świadczenia usług powszechnych oraz ustanawiania systemu zapewniającego zgodność z powyższymi normami,
• harmonizacji norm technicznych,
• utworzenia niezależnych krajowych organów regulacyjnych.

W kontekście zamierzonej liberalizacji rynku pocztowego idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia. W konsekwencji tego, zyskuje też na znaczeniu kwestia regulacji tego rynku i przyjęcia takiej strategii regulacyjnej, która z jednej strony gwarantowałaby świadczenie powszechnych usług pocztowych, zaś z drugiej strony wspierała rozwój konkurencji.

            Stosownie do „obowiązku usługi powszechnej” znamiennym i godnym zacytowania jest motyw  (12) przywołanej Dyrektywy, który wskazuje, iż;

„celem usług powszechnych jest oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości wybierania i doręczania przesyłek; świadczenie usług powszechnych musi spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania;”

Zachowanie tych gwarancji, stwarzać ma perspektywę świadczenia tego rodzaju usług nieprzerwanie, bez jakichkolwiek zakłóceń, na całym terytorium kraju i Wspólnoty.

           Pełne urzeczywistnienie rynku wewnętrznego, eksponowane jako cel do osiągnięcia w kolejnych dwóch Dyrektywach, nie przysłania tej troski, a wręcz ją pogłębia. 

 3.      Urzeczywistnienia rynku wewnętrznego Wspólnoty

Kolejna, II-ga Dyrektywa, zmieniająca I-szą Dyrektywę pocztową,  jak wskazuje na to jej pełne zatytułowanie; „DYREKTYWA 2002/39/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia usług pocztowych Wspólnoty na konkurencję”, ukierunkowana jest kolejnymi aktami liberalizacji, polegającymi głównie na ograniczaniu obszaru zastrzeżonego i dalszym  rozwoju konkurencji.

Pogłębiona tu została również elastyczność zasad taryfowych, dotyczących tzw. taryf specjalnych, stosowanych wobec podmiotów wysyłających przesyłki masowe lub firmy zbierających pocztę od innych klientów.

Kierując się zwłaszcza interesem klientów, zobowiązano Państwa Członkowskie do zapewnienia prostych i skutecznych procedur postępowania ze skargami użytkowników, dotyczącymi zaginięcia, kradzieży, uszkodzenia lub braku zgodności z normami jakości usługi, uwzględniając w tych procedurach odpowiedzialność w sprawach w których występuje więcej niż jeden operator.

Jest również ta II-a Dyrektywa wyrazem umacniania roli usług powszechnych, wyznaczając jednocześnie harmonogram podjęcia dalszych kroków do pełnego urzeczywistnienia wewnętrznego rynku usług pocztowych, przewidując wówczas pełne zakończenie jego transformacji w 2009 r..

Obowiązująca obecnie „DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty”, zwana III-cią Dyrektywą, stała się konsekwentnym, choć nieco opóźnionym urzeczywistnieniem podejmowanych dotychczas kroków. 

Dyrektywie ta wprowadza m/n trzy istotne zmiany w art. 1, dotyczącym ustanowienia wspólnych reguł, które na obecnym etapie implikują modyfikację celów prawodawstwa pocztowego. Reguły te dotyczą:

• warunków świadczenia ( wszystkich ) usług pocztowych,
• finansowania usług powszechnych na warunkach gwarantujących ciągłość ich świadczenia,

w miejsce;

• warunków świadczenia ( w szczególności ) pocztowych usług powszechnych,
• rezygnacji z kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych.

W praktyce oznacza to m/n, odstąpienie od dotychczasowego stosowania obszaru zastrzeżonego jako jednego z istotnych sposobów finansowania powszechności usług pocztowych, na rzecz ogólnie zdefiniowanych, rozwiązań proponowanych w rozdziale „3” III Dyrektywy, zatytułowanym „Finansowanie usług powszechnych”.

4.      Wewnątrz sektorowa segmentacja działalności pocztowej

Śledząc konsekwentnie te aspekty III-ej Dyrektywy, które zagwarantować mają na przyszłość kontynuację dostępu użytkowników do usług powszechnych, przy jednoczesnym rozwoju rynku konkurencyjnego, należałoby je przedstawić w kontekście następujących definicji i uregulowań:

• jak wskazuje na to treść art. 3, istota i zakres gwarancji obejmujących świadczenie usług powszechnych w porównaniu do unormowań I-ej Dyrektywy pocztowej są w zasadzie kontynuowane,
• „usługi pocztowe” w tym usługi powszechne, to nadal usługi polegające na: przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek pocztowych, świadczone przez operatorów pionowo zintegrowanych,
• jednakże, dyrektywa definiując „operatora świadczącego usługi pocztowe” stanowi, iż operatorem tym może również być przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną ( jeden z elementów ) z wyżej wymienionych usług pocztowych;” z wyjątkiem rekomendowanego w motywie 17-tym III-ej Dyrektywy, wyłącznego przemieszczania przesyłek pocztowych,

• „operator świadczący usługę powszechną”: postrzegany jest jako „publiczny lub prywatny” operator świadczący usługi pocztowe, który świadczy powszechną usługę pocztową lub niektóre elementy tej usługi w państwie członkowskim, o tożsamości którego Komisja została powiadomiona zgodnie z art. 4 Dyrektywy.

Wymienione powyżej usługi jako elementy ( świadczenia ) mogą być w związku z tym realizowane łącznie lub rozdzielnie, przez jednego lub różnych operatorów, oferując finalnie, pełen zakres świadczeń, właściwych dla całego łańcucha dostaw tj. przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych.

Każde państwo członkowskie, zgodnie z art. 4, zapewnić ma, że świadczenie usługi powszechnej jest zagwarantowane. Może to być osiągnięte silami rynku, bądź Państwa członkowskie mogą wyznaczyć ( desygnować ) jedno lub więcej przedsiębiorstw jako operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na całym terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą także wyznaczać różne przedsiębiorstwa do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju.

Niezależnie od ustanowienia obowiązku świadczenia usług powszechnych, tam gdzie to uzasadnione, lansowana jest też formuła świadczenia całości lub części usług powszechnych na warunkach dobrowolności, która obok operatorów wyznaczonych, kwalifikuje również tego rodzaju operatorów jako „publiczną służbę pocztową”.

Zaistnienie tego rodzaju formacji ugruntowane zostało Dyrektywą pocztową i mieć będzie m/n istotne znaczenie w kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.  

Uwzględniając jednakże specyfikę naszego krajowego środowiska pocztowego, a zwłaszcza niektóre istotne kryteria, o których wcześniej była już mowa, należałoby z pewnymi modyfikacjami, akceptować generalnie przyjętą w Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, potrzebę i kierunek redefinicji „usług powszechnych”.