sobota, 5 lutego 2011

Redefinicja usługi pocztowej


Poza narastającym poczuciem perspektywicznej niepewności w sektorze pocztowym, o którym była już mowa, spowodowanym oddaleniem w czasie oczekiwanych zmian legislacyjnych , subiektywną przyczyną przywołanego stanu rzeczy, jest związana z tym dotychczasowa wadliwość sformułowania wręcz fundamentalnej normy, jaką jest; określenie „działalności pocztowej”, a ściślej mówiąc „usługi pocztowej”, definiowanej w Art. 2 Prawa pocztowego.
W Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, słusznie zauważa się, iż „Istotnym novum III dyrektywy, w odróżnieniu od dwóch poprzednich, regulujących głównie pocztowe usługi powszechne, jest odniesienie do wszystkich usług pocztowych i wszystkich podmiotów działających na rynku pocztowym”. Oznacza to nie tylko wyraźne objęcie tą formułą działalności pocztowej i kurierskiej”, ale przede wszystkim potrzebę konsekwentnej redefinicji „usług pocztowych”, stosownie do przywołanych intencji i postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej.
W tych okolicznościach, chociaż podjęte w Założeniach próby uporządkowania sfery definicyjnej po części wychodzą na przeciw tego rodzaju oczekiwaniom, wymagane jest przede wszystkim rozstrzygnięcie; „co jest usługą pocztową, a co nią nie jest”.
Przyjęta bowiem wcześniej, jeszcze na etapie implementacji I-ej Dyrektywy[1] pocztowej i obecnie obowiązująca formuła, zawarta w Art. 2 ust.2 p. 3) Prawa pocztowego, przesądza, iż m/n „nie stanowi usługi pocztowej: przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”.
Norma w ten sposób zdefiniowana po pierwsze pozwala na taką jej interpretację, która szeroko pojęty „przewóz rzeczy innych” niż korespondencja, wyłącza z typowo pocztowej działalności, zawarte w tej kategorii przesyłki o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc właściwe dla obrotu paczkowego „przesyłki pocztowe”.
Po drugie norma w ten sposób zdefiniowana, w odniesieniu do nowej, dyrektywą kreowanej platformy usługowej, bezzasadnie utrzymuje w rzeczywistości, historycznie ukształtowany podział usług pomiędzy takie kategorie jak „korespondencja” i postawiony pod znakiem zapytania, „przewóz i doręczanie paczek pocztowych”.
Podział taki już dawno utracił na swoim znaczeniu, a pod wpływem stosowanego dotychczas Prawa pocztowego, doprowadził do tzw. kreacji zewnętrznej, wyprowadzając część obrotu paczkowego poza sektor pocztowy.
W obliczu konsolidacji sektora pocztowego wokół konieczności przejęcia na siebie  ciężaru wspierania, poprzez fundusz kompensacyjny, gwarancji świadczenia usług powszechnych, zjawisko tzw. „zewnętrznej kreacji” jest zjawiskiem niepożądanym i dziwić może fakt utrzymywania nadal w Założeniach tak szkodliwej normy.
Staje się ona również nieuzasadniona, w obliczu zharmonizowanego w przestrzeni europejskiej, stosowania dyrektywy pocztowej, a w szczególności w obliczu „pełnego urzeczywistniania rynku wewnętrznego Wspólnoty”, na którym obowiązywać mają ujednolicone w obszarze sektora pocztowego warunki konkurencji, ale i też gwarancje świadczenia usług powszechnych.
Ponadto usługa w zakresie „paczek pocztowych”, w tej nowej formule dyrektywnej, przestaje być wyłącznie domeną usług świadczonych na warunkach powszechności i jest już praktycznie udostępniana, nie tylko przez operatora publicznego, ale również przez operatorów niepublicznych, stanowiąc zgodnie z dyrektywną definicją „usługi pocztowe”, objęte właściwością sektora pocztowego.
Uzyskanie należytej przejrzystości i spójności Prawa pocztowego w kwestii zdefiniowania „usługi pocztowej”, wymaga też doprecyzowania, nieodłącznie związanej z tą normą, definicji „przesyłki pocztowej”, która jak już zostało to wcześniej wykazane, odbiega również od definicji ujętej w Dyrektywie pocztowej.
O normie „co jest usługą pocztową, a co nią nie jest”, współdecyduje także bardzo specyficzna dla usług pocztowych definicja „doręczenia”, która w dotychczasowej formule sugestywnie preferuje, pochodzące z prawa przewozowego „wydawanie przesyłki ....”.
Chociaż opcjonalnie, w prawem określonych okolicznościach ma też miejsce w doręczaniu pocztowym, formuła „wydania przesyłki w placówce operatora”, to jednak zdecydowanie dominującą cechą usług pocztowych jest „dostarczanie przesyłek pocztowych do siedzib adresata” i ta cecha jest główną kategorią, różnicującą usługi świadczone w oparciu o Prawo pocztowe, bądź w oparciu o Prawo przewozowe.
Podobnym modyfikacjom powinna ulec również definicja „przyjmowania”, która w warunkach działalności pocztowej, oparta jest na operacjach i czynnościach „zbierania przesyłek pocztowych”. 
Kontynuując ten wątek, proponowane w Założeniach ujęcie struktury przedmiotowej, nie odpowiada aktualnej rzeczywistości, chociaż z punktu widzenia historycznych preferencji resortu infrastruktury, jako autora Założeń, ogniskujących się m/n wokół problematyki przewozowej, jest jak się wydaje dla tego sektora bardziej korzystne. Sprzyjanie jednakże tego rodzaju zauważalnym w obowiązującym Prawie pocztowym i w Założeniach tendencjom, graniczy ze swoistym protekcjonizmem gospodarczym i należałoby tego unikać.
Na tle przeprowadzonych powyżej rozważań, wydaje się  iż na obecnym etapie perspektywicznego kształtowania „sektora pocztowego”, zawarta w art. 2 ust. 2 pkt. 3) formuła; „co nie stanowi usługi pocztowej”, powinna zostać zmodyfikowana w następującym brzmieniu;
przewóz rzeczy innych niż przesyłka pocztowa, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”,
w miejsce podtrzymywanego nadal brzmienia: „przewóz rzeczy innych niż korespondencja, wykonywany na podstawie odrębnych przepisów;”.
W tym też kontekście ma sens proponowana w Założeniach zmiana w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), gdzie w art. 35 po ust. 1 dodaje się ust. 1a w brzmieniu: „1a. „Przesyłki towarowej nie stanowi przesyłka pocztowa będąca przedmiotem usługi pocztowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia …. Prawo pocztowe (Dz. U. ….).”
Formuła ta nie jest i nie powinna być wymierzona w interesy sektora przewozowego, a wprost przeciwnie, ukierunkowujący się na podmioty tego sektora popyt na usługi przewozu, połączonego ewentualnie z doręczaniem przesyłek o standardach pocztowych, jest wartością pożądaną o ile podmioty tego rodzaju, jako najbardziej predysponowane, uzyskują dodatkowe uprawnienie polegające na wpisie do „rejestru operatorów pocztowych”. Tak też postrzegany jest w motywie (16-ym) III-ej Dyrektywy, udział nowych uczestników rynku oraz podmiotów „prowadzących powiązaną działalność gospodarczą”.
O strukturze tego rodzaju popytu, i tak będzie decydował użytkownik – nadawca, który będzie miał do wyboru spełnienie swoich oczekiwań bądź to na warunkach Prawa przewozowego, w formule przewozu i wydania przesyłki, bądź na warunkach Prawa pocztowego, w formule przewozu i doręczenia przesyłki, a w tym również, jeżeli będzie sobie tego życzył, w formule doręczania przesyłek na warunkach powszechności.
Oferowanie jednakże wariantu „usługi powszechnej”, wymagać będzie poza redefinicją dotychczasowej formuły „doręczania”, zaistnienie w Założeniach istotnej dla Prawa pocztowego formuły konkurencyjnego „świadczenia przynajmniej części usług powszechnych” przez operatorów alternatywnych, podejmujących się tego rodzaju misji, na zasadach dobrowolności. Niestety tego rodzaju perspektywę Założenia niesłusznie wykluczają, co będzie zapewne wymagało powrotu do tego ważnego problemu.
Istotną kwestą tzw. obszaru „nie stanowiącego usług pocztowych”, zgodnie z motywem 17-ym III-ej Dyrektywy jest „ wyłączne przemieszczania, które nie należy uznawać za usługę pocztową” , przy czym chodzi tu o ten rodzaj przemieszczania, który realizowany jest nie poprzez „przenoszenie” lecz poprzez działalność przewozową.
Intencją tej formuły jest wskazanie na zasadność korzystania, w szczególności operatorów publicznych, z wysoko konkurencyjnych usług transportowych, w miejsce kosztownego utrzymywania i eksploatacji własnych baz transportowych.
Ponadto formuła ta uwalnia przewoźników od obowiązku uzyskania dodatkowo uprawnień właściwych dla działalności pocztowej o ile przewóz ten nie jest powiązany z usługami; zbierania, czy też przyjmowania, sortowania lub doręczania przesyłek pocztowych i jest realizowany na zlecenie operatorów pocztowych.
Sytuacja tego rodzaju, implikuje ewentualność wprowadzenia dodatkowego punktu 3a) w art. 2 ust.2 Prawa pocztowego, który stanowić mogłoby kierunkową propozycję normy, w brzmieniu iż;
nie stanowi usługi pocztowej wyłączny przewóz przesyłek pocztowych, jeśli nie jest wykonywany łącznie z pocztowymi czynnościami przyjmowania, bądź sortowanie lub doręczania przesyłek pocztowych,
Sytuacja ta implikuje oczekiwane przybliżenie przejrzystości postrzegania działalności pocztowej i przewozowej oraz odrębność prowadzonej statystyki i stosowanych zasad księgowości.
Nie jest też w tej aktualnie obowiązującej i proponowanej w Założeniach formule, respektowana konieczność harmonizacji norm Prawa pocztowego, z działalnością pocztową i kurierską, klasyfikowaną oraz objaśnioną w znowelizowanej w 2007 r., rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego; Europejskiej Klasyfikacji Działalności NACE Rev. 2[2]
Dotyczy to tym samym Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD – 2007 i klasyfikacji PKWiU, ukierunkowanej m/n celami opodatkowania podatkiem od towarów i usług VAT, który w odniesieniu do usług pocztowych, też będzie jeszcze wymagał rzetelnego przeanalizowania.
Przywołany problem harmonizacji, dotyczy w szczególności; wprowadzonej III-ą Dyrektywą;
  • segmentacji działalności pocztowej, polegającej na zaliczeniu obok formuły dotychczas wyłącznie zintegrowanej, - procesów „przyjmowania”, „sortowania” i „doręczania” jako działalności odrębnych,
  • ujednolicenia, zróżnicowanego w odniesieniu do Prawa pocztowego i w/w klasyfikacji, sposobu stosowania zamiennie pojęć; „przyjmowania” bądź „zbierania” oraz „przemieszczania” bądź „przewozu”,
  • aktualizacji wyjaśnień do PKD 2007, w kwestii stosowania w miejsce „operatora publicznego”; „operatora wyznaczonego”, zgodnie z Art. 4 ust.2 III-ej Dyrektywy lub zinterpretowanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości[3] pojęcia „publicznych służb pocztowych”.   
Wybór tej ostatniej opcji tj. pojęcia „publicznych służb pocztowych”, wymaga odrębnego omówienia, jako jednej z istotnych formuł „struktury podmiotowej sektora pocztowego”, zwłaszcza w obliczu odmienności postrzegania w Założeniach, kwestii nadawania uprawnień do świadczenia niektórych usług na warunkach powszechności innym operatorom niepublicznym.
Notabene kategoria doręczania, nazwijmy to pocztowego, eksponowana jest też w przywołanej już europejskiej klasyfikacji działalności NACE Rev. 2 oraz w konsekwencji tego, w PKD 2007, w podklasie  53.20Z „działalności pocztowej i kurierskiej”, w postaci „usługi doręczania przesyłek do domu”, co dodatkowo argumentuje potrzebę modyfikacji definicji „doręczania”. 
Tym sposobem wyłoniła się lista warunków jakim odpowiadać powinna nowa definicja pojęcia „doręczanie”, do których zapewne należą:
  • nawiązanie do definicji zawartej w Art.2 p.5 dyrektywy pocztowej,
  • rezygnacji z eksponowania „formuły wydawania przesyłki” i uwzględnienia nadal elementów dotychczasowej definicji tego pojęcia, związanych zwłaszcza z doręczaniem kwot przekazów pocztowych i druków bezadresowych,
  • wyeksponowania specyficznego dla usług pocztowych dostarczenia przesyłki do siedziby adresata,
  • uwzględnienia jednakże wyjątkowo stosowanych opcji doręczania, polegających na prawem ugruntowanym wydaniu przesyłki pocztowej w placówce operatora pocztowego,
  • nawiązania do segmentacji działalności pocztowej, wyodrębniającej m/n doręczanie jako odrębną działalność,
  • zharmonizowanie tego pojęcia z formułą wyjaśnień PKD 2007, zwłaszcza jeżeli chodzi o wagę zaakcentowanego w wyjaśnieniach do podklasy 53.20Z; „usługi doręczania przesyłek do domu”.
W tych okolicznościach za kierunkową ( proponowaną wstępnie ) definicję można by przyjąć;
„doręczenie”: proces od sortowania w centrum doręczeń aż do chwili dostarczenia przesyłek pocztowych do siedziby adresata, bądź do najbliższej instalacji doręczeniowej, lub zrealizowanie tej usługi w placówce operatora, w przypadku nieudanej próby doręczenia lub zaistnienia innych okoliczności uwarunkowanych wymogami świadczenia usług pocztowych;
Poza przesyłkami pocztowymi, regułom doręczania podlegają również wypłaty przekazów pocztowych i druki bezadresowe zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej.
Stosownie do definicji ukierunkowanych niniejszymi rozważaniami, a więc definicji; „usług pocztowych”, "doręczania” i „przesyłki pocztowej”, w skrócie traktowanej też  jako „rzeczy” opatrzonej adresem, o określonych limitach masy i objętości, rodzi się następne pytanie; co to jest „pośrednictwo przy przewozie rzeczy” w kontekście wspólnotowo definiowanej działalności pocztowej ?.


[1] DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług

[2] NACE Rev 2; Statistical classification of economic activites in the European Community

Brak komentarzy:

Prześlij komentarz