„Sieć pocztowa” a „pocztowa infrastruktura usług powszechnych”

            Wprowadzenie;

Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, do których m/n należą  pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi jest jeszcze stosunkowo niskie, przy czym cechować ją powinien również atrybut dostępowo – jakościowej ciągłości działania.

Ciągłość działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania wywołuje w konsekwencji konieczność utrwalania infrastrukturalnych cech, właściwych dla tzw. „przemysłów sieciowych”, które poza tym wchodzą coraz częściej w relacje wzajemnego dostępu i korzystania z ich technologii oraz elementów infrastruktury.

        Postrzeganie sektora pocztowego, dla przeciętnego obywatela, a niejednokrotnie również wśród sfer opiniotwórczych, a nawet decyzyjnych, nie jest jeszcze tak całkowicie jednoznaczne i to zarówno w kategoriach znaczenia gospodarczego tego sektora, a tym bardziej nie są znane infrastrukturalne właściwości sieci, dominujących na krajowych rynkach pocztowych tzw. operatorów publicznych, dość często nazywanych też „operatorem historycznym lub narodowym”.

Nie jest to też obecnie jedyny podmiot, który dysponuje tego rodzaju siecią, gdyż dotychczasowe skutki liberalizacji sektora pocztowego, wykreowały też konkurencyjnych, „pionowo zintegrowanych” operatorów pocztowych, a w tym także operatorów usług kurierskich i logistycznych, którzy dysponując odpowiednią zdolnością finansową inwestują w rozwój własnej infrastruktury, na miarę zasięgu działania swoich sieci.

1.       Rozwój właściwości infrastrukturalnych

Lektura publikacji historycznych w temacie obecności poczty na ziemiach Polskich, dostarcza wiele informacji i satysfakcji z punktu widzenia wysokiej aktywności i skuteczności tej formacji, a w tym również jeszcze wcześniejszego niż w epoce telegrafu, rozwijania formacji przewozowych, zarówno pasażerów jak i towarów.

W tle historycznym bliższej już nam współczesności, która nie operowała jeszcze pojęciem „infrastruktury”, sieć urzędów pocztowych stanowiła istotne ugruntowanie początków tworzenia się i rozwoju sieci nie tylko pocztowych ale także telekomunikacyjnych, nadając pewną odmienność postrzegania i korzystania z dobrodziejstw obu tych dziedzin.   

Sięgając w związku z tym do epoki funkcjonowania poczty w otoczeniu pierwotnie rozwijanej sieci telegraficznych i telefonicznych, tak jak miało to jeszcze miejsce pod rządami np., “ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie”, sfera usług pocztowych postrzegana była jako bardziej pracochłonna, nacechowana łączeniem fizycznych, ale i też intelektualnych wysiłków, tak na etapie przyjmowania, sortowania, jak i doręczania przesyłek.

Stąd też sieci pocztowe nie był w takim jak obecnie stopniu, uwarunkowane wysokim poziomem inwestowania. Taki też sposób postrzegania sieci pocztowych, pozbawiony ich infrastrukturalnych właściwości, w wielu środowiskach utrwalił się niemal po dzień dzisiejszy, a co gorsze znalazł też po części swoje odzwierciedlenie w zaproponowanym w Założeniach, współcześnie zubożonym postrzeganiu “infrastruktury pocztowej”.

Podjęta w tej kwestii próba zdefiniowania pojęcia „infrastruktury pocztowej” jako;

„ – system kodów pocztowych, skrytki pocztowe, oddawcze skrzynki pocztowe, nadawcze skrzynki pocztowe, informacja o zmianie adresu w celu przekierowania przesyłek pocztowych, zwrot przesyłki pocztowej do nadawcy”,

ograniczyła się niewątpliwie do ważnych jej elementów i niektórych, postrzeganych też w Dyrektywie  usług warunkujących po części, rozwój konkurencji dostępowej, stawiając jednak poza nawiasem, nie tyle pozostały, ale wręcz zasadniczy dorobek fizycznej i logistycznej infrastruktury, rozumianej jako specyficznie pocztowej „infrastruktury usług powszechnych”, z której m/n aktualnie korzysta pionowo zintegrowany „operator publiczny”.

Zachodzące już w drugiej połowie ubiegłego stulecia zmiany w strukturze przewozowej, polegające na rozwoju bardziej elastycznego transportu drogowego, a także po części lotniczego, który  w porównaniu z transportem kolejowym, którego wykorzystanie miało w swoim czasie charakter dominujący, wywołały potrzebę większej koncentracji ruchu pocztowego oraz czynności ekspedycyjno – rozdzielczych i przewozowych.

Konsekwencją tych zmian, zachodzących notabene dużo wcześnie w krajach bardziej rozwiniętych, było tworzenie nowej geografii ruchu pocztowego, wymagającej wdrożenia przede wszystkim systemu “pocztowych numerów adresowych”, zwanym popularnie “kodem pocztowym”.

Po spełnieniu tego podstawowego warunku, natury systemowej, wytyczona została stosownie do tej nowej sytuacji siec węzłów pocztowych, bardziej właściwa dla obecnego stanu infrastruktury. Tym samym “kod pocztowy” służąc również współcześnie, zarówno ręcznym jak i zmechanizowanym oraz  zautomatyzowanym procesom sortowania, stał się między innymi istotnym, ale nie jedynym, elementem “infrastruktury pocztowej”, który notabene od początków swego zaistnienia, został powszechnie udostępniony. 

Istotną bowiem rolę, obok elementów “sieci dostępowej”, zwłaszcza ówczesnych urzędów pocztowych, uwzględniając także zmiany w strukturze i kierunkach strumieni przesyłek, odgrywać zaczyna sieć pocztowych “węzłów ekspedycyjno – rozdzielczych”, wyposażonych w mniejszym lub większym stopniu w urządzenia mechanizujące i automatyzujące, procesy opracowania przesyłek.

W miarę inwestycyjnie wspieranej mechanizacji, automatyzacji, a także korzystania z telekomunikacyjnej “infrastruktury usług powszechnych”, węzły tego rodzaju, pokryte rozległą siecią teleinformatyczną, stały się jednymi z kluczowych ogniw infrastruktury pocztowej, decydując w kontekście “obowiązku usługi powszechnej” ( OUP ) o skuteczności funkcjonowania nazwijmy to “publicznej sieci dystrybucji pocztowej”.

Zasadność posługiwania się tego rodzaju pojęciem, coraz bardziej przylega do obecnej rzeczywistości, wynikającej m/n z dynamiki zmian struktury usług i rodzaju przesyłek pocztowych. 

Domeną tej sieci jest przede wszystkim realizacja oraz sprawność wszelkich czynności i operacji właściwych dla segmentów sortowania i doręczania.

Sieć ta w krajowym obszarze swej obsługi, objąć musi niemal 18 mln punktów dostawy – doręczenia przesyłek pocztowych i kwot przekazów pocztowych, na które składa się wg danych statystycznych;

-       spisu powszechnego z 2002 r. - 13.337 000 gospodarstw domowych, w tym gospodarstw na obszarach wiejskich w liczbie 4.373.000,

-       oraz 3 685 608 podmiotów gospodarki narodowej wg danych z 2007 r..

2.       „Publiczna sieć dystrybucji pocztowej”

Mając świadomość osiągniętego też poziomu konkurenci na obszarach zurbanizowanych, relatywnie „niskokosztowych”, o dużym potencjale podażowym i wysokim poziomie dostępu detalicznego i masowego, „publiczna sieć dystrybucji pocztowej”, dodatkowo charakteryzować się musi szczególnym wsparciem „obowiązku usługi powszechnej” na terenach wiejskich i oddalonych. Chodzi tu nie tylko o doręczanie, ale o wspomaganie segmentu zbiórki i przyjmowania przesyłek pocztowych, w tym też dystrybucji innych usług o dywersyfikowanym rodowodzie, jak również funkcję „lokalnej sprzedaży detalicznej”.

Sprawozdanie[1] Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie stosowania dyrektywy pocztowej (dyrektywa 97/67/WE zmieniona dyrektywą 2002/39/WE) akcentuje w szczególności, iż;

„usługi pocztowe stanowią istotną platformę komunikacji i handlu oraz mają zasadnicze znaczenie dla wielu rodzajów działalności gospodarczej i społecznej. Rynek wewnętrzny oraz międzynarodowa wymiana handlowa mogą działać jedynie, jeżeli istnieją sprawne kanały komunikacji i dystrybucji. Funkcjonowanie wielu kluczowych sektorów, takich jak handel elektroniczny, działalność wydawnicza, sprzedaż wysyłkowa, ubezpieczenia, bankowość oraz reklama zależy od infrastruktury pocztowej.”

Dotychczasowa praktyka jednak nie wskazuje na utrwalanie się tego rodzaju tendencji, bowiem sposób definiowania „obowiązku usługi powszechnej” pozbawiony był w wielu przypadkach cech normy bezwzględnej, bądź zasad kontraktowego szacowania wymogów oraz oceny ich realizacji, m/n na użytek skwantyfikowania na tym gruncie, przewidywanych i faktycznie ponoszonych przez „operatora publicznego” nakładów finansowych.

Kategoria tej rangi obowiązku ( OUP ), który m/n uwarunkowany jest rozwojem sieciowo – infrastrukturalnym, praktycznie ustępowała, jak się wydaje  niekwestionowanemu dążeniu do osiągania efektywności działania, poprzez wewnętrzny przymus restrukturyzacji sieci, polegającej głównie na ograniczaniu dostępności placówek pocztowych o pełnym zakresie usług powszechnych, w zamian za „agencje pocztowe”[2], ale jak się okazuje, nie spełniające pełnego zakresu tego rodzaju usług.

Tam więc, gdzie spełnianie „obowiązku usługi powszechnej” jest najbardziej pożądane, mając na myśli obszary wiejskie i oddalone, postępowały procesy, mające raczej charakter „ograniczania oraz rozluźniania spójności terytorialnej”, niźli jej poszerzania i to niejednokrotnie wbrew protestom, dotkniętych tego rodzaju restrukturyzacją lokalnych społeczności.

Jak się wydaje, nie jest to tylko kwestia polityki usługowej „operatora publicznego” i stosownego zaangażowania się w tego rodzaju deformację misji publicznej, a jest to bardziej szkodliwy - niedostatek przejrzystości oraz trwałości uregulowań Prawa pocztowego i porzucenie u progu jego projekcji idei okresowo wznawianych „kontraktów rządowych”, stosowanych jako dobrych i rekomendowanych praktyk innych, bardziej zaawansowanych pod tym względem krajów.

 Zmonopolizowane jeszcze do pewnego stopnia struktury naszego rynku pocztowego, a zwłaszcza, nieudane stosowanie tzw. “obszaru zastrzeżonego”, wadliwie zdefiniowane “usług pocztowych”, “przesyłek pocztowych” i inne mało przejrzyste formuły prawne, spowodowały w konsekwencji dalsze obniżanie dynamiki wzrostu, która w sektorze pocztowym objawia się m/n relatywnie bardzo skromnym jak na niemal, 10-cio letni okres funkcjonowania Prawa pocztowego, wzrostem “wskaźnik postażu”[3].

Asumptem do takiego postrzegania spraw, jest w tym „infrastruktura usługi powszechnej”, która w odniesieniu do „pocztowej usługi powszechnej” nie osiągnęła jeszcze, co prawda w naszym kraju poziomu krajów kluczowych i niewątpliwie wymaga dalszego rozwoju, ale jest już zjawiskiem na tyle znaczącym i dominującym wśród operatorów pocztowych, że stanowi perspektywicznie rzecz ujmując, niekwestionowany dorobek o wymiarze państwowym.

Jest więc zapewne pocztowa „infrastruktura usług powszechnych” istotną częścią narodowej infrastruktury gospodarczej, która poza spełnianiem „obowiązku usługi powszechnej”, służyć powinna m/n wspomaganiu rozwoju i konkurencyjności w całym sektorze pocztowym, na miarę tego rodzaju potrzeb i oczekiwań. Potwierdzeniem zdolności spełniania tej misji, mogą być też bardziej korzystne ich zmiany, zaobserwowane jużi przedstawione w „Raporcie Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2010 roku”.

Najbardziej ogólnie rzecz ujmując, w kontekście przywołanego w Założeniach projektu, zbyt wąsko ujętej  definicji „infrastruktury pocztowej”, za bardziej właściwą ze względu na powszechny jej charakter, należałoby przyjąć definicję „pocztowej infrastruktury usług powszechnych” t. j. stosownie do „zakresu i reguł” dyrektyw pocztowych, a w szczególności jej korelacji z użytą tam definicją „sieci pocztowej” i dopuszczoną zasadą operacyjnej segmentacji działalności pocztowej.

Chodzi przy tym też o wyraźne odróżnienie „pocztowych usług powszechnych” od obowiązku usługi powszechnej, nakładanego w innych przemysłach sieciowych, w tym także stosownie do „dyrektywy 2002/22/WE[4] o usłudze powszechnej”, dotyczącej głównie sieci i usług łączności elektronicznej, która mówiąc delikatnie w pewnym sensie, „zawłaszczyła sobie” to tzw. uniwersalne pojęcie „usługi powszechnej”.

Uzyskanie stosownej poprawności sfery definicyjnej w tym obszarze, leży też w potrzebie wzajemnej harmonizacji działalności pocztowej z definicją Eurostatu, a ściślej mówiąc z NACE Rev. 2/2008[5] i PKD 2007/2011. Postrzegany w statystyce wydźwięk brzmienia definicji „infrastruktury usługi powszechnej”, zasługuje na uwagę, gdyż został też odpowiednio zharmonizowany z dyrektywą pocztową, na ogólnoeuropejskim poziomie.

Uważne pochylenie się nad właściwościami infrastruktury, eksponowanymi w obu tych klasyfikacjach, wskazuje na związane z tym zjawiskiem sieci i elementy, z których korzystać będzie nie tylko „operator wyznaczony”, ale również, na podstawie umów dostępu – operatorzy alternatywni.

Zaproponowana powyżej próba modyfikacji sposobu postrzegania statusu „pocztowej infrastruktury usług powszechnych”, w powiązaniu z przywołaną powyżej klasyfikacją działalności pocztowej, zwraca w szczególności uwagę na sposób jej powiązania z „operatorem wyznaczonym”, który w swej istocie korzysta z tej infrastruktury, świadcząc w okresie „wyznaczenia” usługi w ramach OUP, ale i również dywersyfikując na tym gruncie swoją działalność, na miarę swych inwencji i strategii rozwojowych. 

Tego rodzaju perspektywa nie należała do należycie zgłębionych, w żadnej z proponowanych wersji Założeń, które jakby nie było, po pierwsze, z pozoru bardziej rygorystycznie niż przewiduje to III-ia Dyrektywa w Art. 4 ust.2, zakładają cykliczność ( co 10 lat ) desygnacji „operatora wyznaczonego”.

Po drugie, co jeszcze bardziej istotne, ewentualność desygnowania innego, kwalifikującego się do spełniania misji OUP konkurencyjnego operatora, nie została opatrzona zasadami, właściwymi dla nowego w tym przypadku otwarcia procedur korzystania z kluczowej, historycznie i gospodarczo ukształtowanej „Infrastruktury usług powszechnych”.

Jeżeli przy tym miałoby też dojść do tego rodzaju aktu „nowej desygnacji”, rodzi się też proste pytanie; z jakim nazwijmy to posagiem „infrastrukturalnym” miałby dotychczasowy „operator wyznaczony” odstąpić od obowiązku usługi powszechnej, lokując się następnie w środowisku otwartej konkurencji.

Prezentowany w Założeniach sposób postrzegania infrastruktury pocztowej, jak zauważyć można, rozmija się z jej perspektywicznym wizerunkiem jako bardziej uniwersalnego i ponadczasowego bytu, dla którego nie zostały też określone zasady segmentacji, nadzoru i zarządzania oraz utrzymania, rozwoju, bądź wyprzedaży, a także nadzorczego udziału w tym „organu regulacyjnego”.

Jakkolwiek stan i troska o „pocztową bazę usługową wg oceny NIK”[6], a w tym zarówno stan techniczny infrastruktury budowlanej jak i utrzymanie oraz rozwój podstawowych elementów systemu logistycznego, pozostawiają wiele do życzenia, definicja „infrastruktury pocztowej”, nie powinna odbiegać od rzeczywistych jej właściwości.

Mając również świadomość do pewnego stopnia spowolnienia procesów rozwojowych i odnowy zasobów infrastrukturalnych PP SA, a także systemowego wręcz ograniczania jej dostępności w obszarach wysoko kosztowych, należałoby ją, niezależnie od docelowego, prawem ukształtowanego stopnia szczegółowości „definicji”, postrzegać bardziej detalicznie i to w kategoriach dorobku narodowego o szczególnym znaczeniu. 

Nie przesądzając o docelowej nazwie, perspektywicznej części tej infrastruktury, koniecznym staje się wskazanie „publicznej sieci dystrybucji pocztowej” jako kluczowej „infrastruktury usług powszechnych” podlegającej szczególnemu trybowi nadzoru, spełnianego zwłaszcza przez organ regulacyjny, w oparciu o zasady korzystania z tego dorobku, przez operatorów „publicznych służb pocztowych”, w tym „operatorów wyznaczonych” oraz  innych przedsiębiorstw świadczących usługi pocztowe.

3.       Segmentacja sieci pocztowej i zasobów infrastrukturalnych

W konsekwencji uzasadnionej w naszych warunkach i implementowanej Założeniami, nie tyle asortymentowej , co operacyjnej segmentacji działalności pocztowej, skutkującej zwłaszcza rozwojem konkurencji w segmencie „przyjmowania” przesyłek pocztowych, bez wątpienia dojdzie też praktycznie do segmentacji, dotychczas zintegrowanej „sieci pocztowej” w jej dyrektywnym rozumieniu, wg Art.2 p.2..

Na tle „obowiązku usługi powszechnej” operatora wyznaczonego, powstaną bowiem dwie prędkości rozwoju konkurencji; właściwej dla coraz bardziej znaczącej perspektywy „przyjmowania” oraz spowolnionej wysokimi kosztami perspektywy ewentualnego powielania segmentu „dystrybucji pocztowej”, uwarunkowanej powszechnym doręczaniem na obszarze całego kraju.

Nadmienić na tym tle należy; iż nawet w krajach o zwielokrotnionym „wskaźniku postażu” i to nawet w USA ( 700 przesyłek na głowę mieszkańca ) lub Francji ( 300 ), w perspektywie „obowiązku usługi powszechnej”, „powielanie sieci doręczeń nie jest uznawane za kosztooszczędne, z punktu widzenia kraju.”[7].

Również w III-ej Dyrektywie, w motywie ( 23 ), a w konsekwencji tego w Założeniach ten aspekt problemu, został odpowiednio wyeksponowany w formule głoszącej, że;  „ jeżeli państwo członkowskie wyznaczy więcej niż jedno przedsiębiorstwo, powinno zapewnić brak nakładania się obowiązków świadczenia usługi powszechnej.”, dając tym świadectwo troski o efektywność spełniania tego rodzaju obowiązku, w którym segment doręczania, ma bardzo wysoki udział.

Kreowany przyszłym prawem pocztowym, dostęp do kluczowej „infrastruktury usług powszechnych” pozwoli jednak operatorom alternatywnym na dokonywanie strategicznych wyborów, zakresu i zasięgu terytorialnego swojej działalności, stosownie do posiadanej „infrastruktury pocztowej”, i ( lub ) wynegocjowanego dostępu do elementów „infrastruktury usług powszechnych”.

Segmentacja tego rodzaju pozwoli też na wyodrębnienie, utrzymanie i rozwój historycznie i praktycznie wykreowanej na obecnym etapie „infrastruktury  usług powszechnych”, a więc tego co aktualnie najcenniejsze dla spełniania obowiązku usługi powszechnej i utrzymania ciągłości spełniania tego obowiązku na przyszłość.  

Dokonana III-ią Dyrektywą zmiana w Art.2 p. 2, polegająca jedynie na tytularnej zmianie dotychczasowej definicji „publicznej sieci pocztowej” na „sieć pocztową”, ma swoją wymowę, wskazując na te obszary sieci pocztowej, które są też obecnie kreowane w wyniku rozwoju konkurencji, poza „obowiązkiem usługi powszechnej”.

Transpozycja tego, dyrektywnego akcentu, znaleźć może swoje odniesienie w projekcji Prawa pocztowego, choćby poprzez równoczesne utrzymanie też definicji „infrastruktury pocztowej”, jako takiej, ale w zmienionej nieco postaci, właściwej dla środowiska „operatorów alternatywnych”, ograniczając się tym razem, jedynie do zasobów infrastrukturalnych, uważanych za niezbędne do świadczenia usług pocztowych, nie obarczonych „obowiązkiem usługi powszechnej”. 

Konkludując powyższe rozważania, wydaje się, iż ukierunkowaniu i doprecyzowaniu bardzo znaczącej, sfery definicyjnej, respektującej skutki wprowadzonej segmentacji dotyczącej też sieci pocztowych i ich zasobów infrastrukturalnych, mogłoby posłużyć, następujące, bardziej detaliczne i pod tym względem zbliżone swym charakterem do definicji dyrektywnej, ich następujące postrzeganie; 

„sieci pocztowe”: system organizacji i wszelkiego rodzaju zasoby wykorzystywane przez operatora wyznaczonego, obejmujące;

• sieć stałych i ruchomych punktów oraz obiektów detalicznego dostępu, która spełnia funkcję przyjmowania ( zbierania, odbioru, gromadzenia ) przesyłek pocztowych,
•  publiczną sieć dystrybucji pocztowej, jako kluczową dla kraju infrastrukturę usług powszechnych, a w tym;

-       centra sortujące, spełniające funkcje ekspedycyjno – rozdzielcze, wymiany transgranicznej, a także funkcje przetwarzania danych, hurtowego dostępu i centrów doręczeń,

-      regularną sieć przewozową i rozległą sieć teleinformatyczną, w tym też wytyczone trasy przewoźników, odbierających i doręczających pocztę,

  -     bazy transportowe i operatorskie instalacje doręczeniowe, w postaci zestawów skrytek pocztowych  i oddawczych skrzynek pocztowych w rejonach o rozproszonej zabudowie,  

• inne, wspomagające infrastrukturę pocztową elementy, takie jak; 

-     bazy adresowe, systemy kodu pocztowego i przetwarzania danych, ośrodki rozliczeniowe oraz depozyty niedoręczalnych przesyłek,

-     specyficzne usługi; dostępu do w/w elementów, usługi przekierowania lub zwrotu do nadawcy i monitorowania przebiegu przesyłek pocztowych.

Stopień szczegółowość tego postrzegania, nie przesądza o ostatecznej formule tej sfery definicyjnej.

Stanowi on jednak jak się wydaje, zobrazowanie proponowanej wizji tego zagadnienia,  wskazującej na tle „sieci pocztowej” i dokonujących się w tej formule zmian, na zmodyfikowany też sposób  postrzegania kluczowej dla usług pocztowych „infrastruktury usług powszechnych”, jako niepowtarzalnej z ekonomicznego punktu widzenia kategorii dorobku narodowego, która powinna być poddana szczególnemu nadzorowi, w tym zwłaszcza nadzorowi regulacyjnemu. 

---

[1] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0595:FIN:PL:HTML

[2] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=247&news_id=3708&layout=8&page=text

[3] http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=247&news_id=5380&layout=8&page=text ; Tab 17

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0022:20091219:PL:PDF

[5] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-07-015/EN/KS-RA-07-015-EN.PDF

[6] http://www.nik.gov.pl/aktualnosci/nik-o-poczcie-polskiej.html

[7] Źródło; Regulacja poczty, Zasady i kierunki, Universal Postal Union (Światowy Związek   Pocztowy), BERNO 2004, 2.5 Regulacja dostępu,  str.14

Czynniki równoważące „obowiązek usługi powszechnej”

         Przyjęta przez rząd Wersja Założeń „bez budżetu”, wraz z korektą wprowadzoną 6 września 2010, do projektu ustawy Prawo pocztowe, to jak należy rozumieć, wyzwanie otaczających nas uwarunkowań gospodarczych, które wymusza bardziej horyzontalne poszukiwanie rozwiązań natury prawnej, zmierzających do finansowego zrównoważenia kosztów związanych ze świadczeniem usług pocztowych na warunkach powszechności. 

       Mówiąc wprost, jeżeli chodzi o sferę usług pocztowych, których funkcjonowanie  obarczone jest odpowiedzialnością państwa, w postaci tzw. „obowiązku usługi powszechnej” OUP ( USO w wersji ang. ), oczekiwaniem rządu jest jak należy sądzić, nie dająca się zakwestionować, dbałość o „racjonalne kształtowanie dostępności” tego rodzaju usług, ograniczając przy tym udział pomocy publicznej.

          Jak wskazuje na to Dyrektywa pocztowa, stosownie do motywu (26), pomoc tego rodzaju jest jednak przewidziana, „jeżeli obowiązki związane ze świadczeniem usługi powszechnej pociągają za sobą „koszty netto” usługi powszechnej i stanowią nieuzasadnione obciążenie dla wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną”.

        Również zgodnie z obowiązującym Prawem pocztowym, (Art. 52a) stanowi, iż forma takiej pomocy jest możliwa, jako jedynie zabezpieczenie operatora publicznego w przypadku gdyby wpływy z obszaru zastrzeżonego nie byłyby w stanie pokryć kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych.

            Przywołana też wersja Założeń „z budżetem”; również w przyszłości po zniesieniu obszaru zastrzeżonego, pomoc tego rodzaju traktuje jako; dodatkowy, interwencyjny środek wsparcia „operatora wyznaczonego”, w sytuacji powstania tzw. ”kosztu netto”, uzależniając jego pozyskanie od akceptacji takiego wydatku państwa, przy uchwalaniu ustawy budżetowej.

           Wersja zaś Założeń „bez budżetu”, implikuje konieczność zmniejszenia presji na ewentualność pokrywania w formie pomocy publicznej „kosztu netto” operatora wyznaczonego”, stawiając w pierwszej kolejności, na większe wykorzystanie pozostałych, przewidzianych w Dyrektywie sposobów dofinansowania, do których należą; 

• mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między operatorów świadczących usługi lub użytkowników, poprzez formułę „funduszu kompensacyjnego”, 
• podjęcie, w razie konieczności, decyzji o przeznaczeniu całości lub części zysków pochodzących z innych rodzajów działalności „operatora wyznaczonego” poza zakresem usługi powszechnej na finansowanie „kosztu netto” usługi powszechnej,

         Niezależnie od „funduszu kompensacyjnego”, który będzie wymagał odrębnego omówienia, z aprobatą przyjąć należy finansowanie kosztu netto z zysków z innych rodzajów działalności operatora wyznaczonego, pamiętając jednak o zakazie subsydiowania krzyżowego na rzecz obszarów jej działalności podlegających konkurencji.

            Obydwa jednak te sposoby finansowania, zarówno w wersji Złożeń „z budżetem”, jak i wersji „bez budżetu”, opatrzone zostały dość znamiennym zastrzeżeniem, noszącym postać uwarunkowania uwzględniającego „fakt, iż zgodnie z zaproponowanymi rozwiązaniami jedynym operatorem świadczącym usługi powszechne będzie operator wyznaczony.”.
        Zastrzeżenie tego rodzaju, które jak widać częściowo rozmija się z rozwojem konkurencji, ma jednak swoje uzasadnienie o tyle o ile, wykluczone powinno być nakładanie się „obowiązku usługi powszechnej”, skutkujące ewentualnością równoczesnego finansowania powstałego „kosztu netto” u innego operatora, obarczonego też takim samym obowiązkiem, na tej samej części obszarze kraju. 

         Nie powinno jednak to zastrzeżenie służyć ograniczaniu ewentualności dobrowolnego, konkurencyjnego do pewnego stopnia, podejmowania (praktykowania) działalności świadczenia usług powszechnych, obwarowanego formułą zezwolenia, ( lub rejestracji ) nakładających na tego rodzaju przedsiębiorcę m/n zobowiązania jakościowo - dostępowe.
           Dotychczasowe uwarunkowania rynkowe, nie wskazywały co prawda na to aby tendencja konkurencyjnego podejmowania OUP wśród operatorów alternatywnych, miała miejsce, chociaż mieć trzeba na uwadze funkcjonujący jeszcze „obszar zastrzeżony”.
         Kreując w Założeniach jednak przy tym, możliwość dostępu tego rodzaju operatorów do „infrastruktury usług powszechnych”, ogranicza się go jedynie do usług pocztowych, tzw. „wchodzących w zakres usługi powszechnej”.
        Zamykanie tego rodzaju, wcześniej otwartej już obowiązującym Prawem pocztowym perspektywy, dla operatorów alternatywnych i to dosłownie na „drugi dzień” po przewidywanym zniesieniu obszaru zastrzeżonego, w cieniu autorytetu państwa, może być bardzo niekorzystnie postrzegane w kontekście trwałości i wiarygodności podejmowanych u nas reform.
         Podjęcie się przez któregokolwiek operatora tego rodzaju misji, zwłaszcza na terenach tzw. „wysokiego kosztu”, w szczególności obszarów wiejskich, stanowiłoby o podjęciu się najbardziej szlachetnej konkurencji, zasługującej na zastosowanie wobec nich szczególnych preferencji i rozwoju efektywnych więzi na poziomie jednostek samorządu terytorialnego. 
        Ugruntowaniem tak ukształtowanej polityki dostępowo - jakościowej usług powszechnych jest Artykuł 9 Dyrektyw 97/67/WE, oraz bardzo przydatne i pobudzające do stosownej wrażliwości autorów Założeń motywy;  (19), (20), (23), (33) i (34).III-ej Dyrektywy.
          Przypomnieć przy tym należy, iż formacja tej kategorii, zinterpretowana  przez Wyrok ETS 1/, przyjmuje postać „publicznej służby pocztowej”, objętej tą samą regułą, co operator wyznaczony, w kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych, a ponadto, zwalnia tego rodzaju operatorów z obowiązku wnoszenia składki na fundusz kompensacyjny. 
        Spełnienie minimalnych, ale racjonalnie wytyczonych za pośrednictwem wydanego w tym celu, na podstawie ustawy Prawo pocztowe rozporządzenia;  - wymogów świadczenia usług pocztowych objętych OUP, to podstawowy warunek, decydujący o ewentualności udzielenia pomocy publicznej „wyznaczonemu” operatorowi pocztowemu.
           Formuła taka w pewnym sensie, nosi charakter umowy, z której operator wyznaczony musi się wobec państwa wywiązać, aby mógł pozyskać stosowną do powstałego „kosztu netto” rekompensatę.
        Praktyka ustanawiania tego rodzaju wymogów w niektórych krajach, ze względu na postępujące szybko zmiany w obrębie rynku pocztowego i jego konkurencyjnego otoczenia, wskazuje na bardziej przydatną do tego celu, formułę wznawianego ( np. co 5 lat ) „kontraktu rządowego”, lub „kontraktu zarządzającego”, w rozumieniu zarządzania usługami  stosownie do Art. 106 ust. 2 Traktatu UE.
       W kontekście przywołanych na wstępie mechanizmów finansowania „kosztu netto”, a zwłaszcza tej kategorii, która dotyczy czerpania z zysków pochodzących z innych rodzajów działalności „operatora wyznaczonego”, listę uwag i wątpliwości, należałoby uzupełnić i rozwinąć, czyniąc to niebawem, m/n jeszcze o następujące kwestie;

• znaczenie i sposób postrzegania pocztowej „infrastruktury usług powszechnych”, zarówno w kategorii potencjału tego zjawiska jako dorobku narodowego, zdolności sprostania  wymogom OUP i publicznej działalności dodatkowej oraz efektywności kontynuowanego jej rozwoju, bądź alternatywnego powielania,
• relacji funkcjonalnych „operatora wyznaczonego” z tego rodzaju infrastrukturą jako podmiotu jednocześnie korzystającego z tej infrastruktury, w okresie wyznaczenia i nie wykluczonej ewentualności stanu wyznaczenia innego operatora pocztowego,
• znaczenia formuły „kontraktu rządowego z PP SA” dla procesu definiowania i nadzorowania przez sferę rządową, wiązanych z tego rodzaju kontraktem „strategii rządowych”, dotyczących sektora pocztowego, a także sektora telekomunikacyjnego, a w tym zwłaszcza roli operatorów wyznaczonych i organu regulacyjnego, 
• udziału i czerpania z tego udziału efektów w realizacji współbieżnych z działalnością sektorów poczty i telekomunikacji „programów rozwoju regionalnego” i „wdrożenia formuły przedsięwzięć realizowanych na gruncie „partnerstwa publiczno – prywatnego”, 
• skorelowania niektórych reguł Prawa pocztowego z ustawą o komercjalizacji Poczty Polskiej S.A i jej statutowych predyspozycji do wspomagania rozwoju usług w zakresie komunikacji elektronicznej,
• dalsza dywersyfikacja działalności operatora wyznaczonego, ukierunkowana zmianą polityki w obszarze kształtowania dostępności usługowej, a zwłaszcza obecności poczty na terenach wiejskich i oddalonych itp..

       Poza w/w kwestiami, dodatkowego oświetlenia i analizy, wymaga przywołany  na wstępie mechanizm podziału kosztu netto OUP, miedzy operatorów lub użytkowników usług pocztowych, noszący postać „funduszu kompensacyjnego”, w powiązaniu z praktyką stosowania podatku VAT w tego rodzaju usługach. 

 
1)  http://www.nettax.pl/serwis/nowosci/2009/090428_2.htm
              

Zawiłości postrzegania i redukcji „kosztu netto” na tle obowiązku pocztowej usługi powszechnej

W obliczu obowiązku implementacji dyrektyw pocztowych, zakreślone wizją wspólnotową, wyeksponowane w Założeniach do projektu Prawa pocztowego cele reformy tego sektora, postrzegane na obecnym etapie jako „kluczowe postanowienia III-ej Dyrektywy, które wymagać będą harmonizacji, stanowią na ogół niekwestionowane ukierunkowanie reform, jakie podjąć należy.

Jednakże ze względu na krajową specyfikę środowiska pocztowego, środki prawne jakie należałoby zastosować, powinny być ukierunkowane bardziej dogłębną diagnozą i wskazaniem właściwych dla tej specyfiki celów i środków dodatkowych. 

Inspiracją do takiego podejścia jest lektura Założeń do ustawy Prawo pocztowe, a w szczególności projektów; z dnia 19 marca 2010 r. oraz nazwijmy to; wersji opcjonalnych z budżetem i bez budżetu z dnia 30 lipca 2010 r., dokonywana zwłaszcza przez pryzmat oczekiwań rządu, polegających na ograniczeniu udziału budżetu państwa w finansowaniu „obowiązku świadczenia pocztowej usługi powszechnej” przez operatora wyznaczonego.

W szczególności chodzi tu o przewidywaną ewentualność powstawania nieuzasadnionego (niesprawiedliwego) obciążenia dla „operatora wyznaczonego”, noszącego postać tzw. „kosztu netto”, o czym mowa w motywie (26) III-ej Dyrektywy.

W kontekście tego motywu, niewątpliwie, poprzez specyfikę naszego rynku pocztowego, znajdujemy się w grupie państw, w których występuje ewentualność nadal zewnętrznego finansowania pozostałych kosztów netto usługi powszechnej, jeżeli funkcjonuje oczywiście poczucie obowiązku dokonania rzetelnej transpozycji dyrektyw pocztowych, a w szczególności zawartych tam minimalnych wymagań dostępowo jakościowych, wywołujących m/n to zjawisko.

Zgodnie z polską wersją tłumaczenia oryginału w „Załączniku I” III-ej Dyrektywy, Część B; „koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej obejmuje wszelkie koszty związane ze świadczeniem powszechnej usługi pocztowej i niezbędne w celu zapewnienia tego świadczenia. Koszt netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej należy obliczać jako różnicę między kosztem netto działalności wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztem działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej.”

Jeżeli chodzi o ścisłość, w przypadku tej II-ej wersji, nieobjętej obowiązkiem OUP, użyta kategoria „kosztu działalności”, zgodnie z oryginalnym brzmieniem cytowanego powyżej tekstu, zastąpiona powinna być również kategorią „kosztu netto”, tak jak dla wersji objętej tego rodzaju obowiązkiem.

Jednakże zaproponowana w Założeniach [s.40 punkt b)] definicja, nie uwzględniając powyższego „niuansu”, dodatkowo pogorszyła przejrzystość jej brzmienia, przyjmując postać zapożyczoną z Prawa telekomunikacyjnego [1] , określającą sposób obliczania „kosztu netto” w następującym brzmieniu;

„Koszt netto obliczany będzie jako różnica pomiędzy kosztami świadczenia powszechnych usług pocztowych, których operator wyznaczony nie poniósłby gdyby nie miał obowiązku ich świadczenia a przychodami i korzyściami pośrednimi jakich nie osiągnąłby gdyby nie ten obowiązek”. 

Niezbyt też zręcznie użyta w tej definicji kategoria „przychodu”, wywołuje potrzebę jej przebudowy, stosownie do wymogu przejrzystości i jednoznacznej interpretacji.

Pozostawienie tak ujętej formuły wyliczenia, daje asumpt do niezgodnego z intencjami dyrektywy, interpretowania faktycznej, ostatecznie oszacowanej wielkości „kosztu netto”, który w rezultacie stanowić powinien głównie niekwestionowane porównywanie kosztów, najbardziej zbliżonych do bezpośrednich kosztów działalności, właściwych dla obu stanów tak specyficznie określonego, obowiązku operatora wyznaczonego.

 Wprowadzona przez autorów tej normy, kategoria „przychodów” w sferze ewentualnie dodatkowych korzyści, towarzyszących obowiązkowi świadczenia usług powszechnych, przyczyniających się pośrednio do redukcji „kosztu netto”, powinna być zastąpiona raczej kategorią „zysku”, która mieści się w zalecanej dyrektywą - formule finansowania OUP z zysków generowanych z działalności dodatkowych.

Obowiązek świadczenia usług powszechnych, pomimo dotychczasowej dominacji operatora publicznego, w segmencie przesyłek listowych z korespondencją, w naszych krajowych warunkach, a zwłaszcza na skutek b. niskiego „wskaźnika postażu” ( aktualnie – 52,9 )  domniemać należy, iż generował wysokie koszty, związane z dostępnością i jakością tego rodzaju usług, co zapewne stało się m/n motywem przedłużonego jeszcze stosowania „obszaru zastrzeżonego” i relatywnie wysokich opłat pocztowych. 

Notabene; przeciętny obywatel UE ( w UE-27 ), otrzymuje około 200 [2] przesyłek pocztowych rocznie, a więc niemal 4-krotnie więcej niż w Polsce, co znakomicie polepsza w krajach o takim wskaźniku, efektywność wykorzystania, kosztownej w utrzymaniu, „infrastruktury usług powszechnych”.

Dysproporcja tego rodzaju wskaźnika w kontekście nawet minimalnego zakresu i wymogów OUP, które należałoby spełnić jest niebagatelna, a jednak we wszystkich opublikowanych wersjach Założeń, jako bardzo istotne i wpływowe zjawisko, została całkowicie pominięta.

Budowanie na tym gruncie tezy (bez budżetowy wariant Założeń s. 12) o tym, że dzięki instrumentom aktywnego oddziaływania Prezesa UKE na sytuację rynkową po stronie przychodowej i kosztowej, finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar, jest stwierdzeniem bardzo ryzykownym, dokonanym jak mniemać należy w obliczu, wyrażonych przez rząd oczekiwań.

Również Dyrektywą wskazane poszukiwanie najbardziej efektywnych ofert świadczenia usługi powszechnej, jak zauważono to w Założeniach, polegające na wykorzystaniu procedur zamówień publicznych, poza ewentualnością sporadycznie praktykowanych wdrożeń formuły franczyzowej,  na razie ze względu na ogólny stan rozwoju konkurencji na naszym krajowym rynku pocztowym, nie wykazuje praktycznej przydatności.

       W kontekście tego rodzaju oraz wielu jeszcze innych specyficznych uwarunkowań, niezbędne staje się zdefiniowanie źródeł zewnętrznego finansowania obowiązku, związanego ze świadczeniem usługi powszechnej, który jak nas przekonują PP SA i autorzy Założeń, pociągają jednak za sobą koszty netto, stanowiące niesprawiedliwe obciążenie dla operatora wyznaczonego. Przekonanie to jest  głównie eksponowane w początkowych wersjach prezentowanych Założeń, wykazujących większą skłonność do w miarę wiernej implementacji zasad, zakreślonych III-ą Dyrektywą pocztową.

Wszelkie zabiegi zmierzające jednak do redukcji „kosztu netto”, jak wiadomo, powinny być ukierunkowane stanem równowagi pomiędzy; wymaganiami zdefiniowanymi na podstawie badań preferencji użytkowników krajowych, ( respektując minimalne wymagania określone Dyrektywą pocztową ), a osiągniętym stanem ich spełnienia.

Przy stosunkowo skromnym udziale respondentów wiejskich, a to z pewnością za przyczyna  ich ograniczonej dostępności do Internetu, Prezes UKE w 2009 r., zebrał opinie na temat korzystania z pocztowych usług powszechnych [3], zamieszczając na stronie internetowej Urzędu ankietę dla konsumentów. Chociaż jest to jedno z niewielu badań zaistniałych na krajowym rynku pocztowym wyłoniono pewien obszar preferencji m/n w zakresie;

• częstotliwości korzystania z usług: 
• rodzaju usług, na którym zależy konsumentom: 
• częstotliwości doręczeń, 
• opinii o cenach usług pocztowych,
• opinii na temat dostępu do usług pocztowych na wsi.  
  

Na tym m/n tle, ogólnie rzecz biorąc, z aprobatą przyjąć można, zaproponowane w Założeniach, ograniczenia asortymentowe pocztowych usług powszechnych, zmierzające do redukcji kosztu netto. Natomiast zbyt daleko idące ograniczanie dostępu do usług pocztowych oraz innych usług finansowych na wsi, a także ograniczenie częstotliwości doręczeń, nie zmierza w dobrym kierunku. Rozmijają się też te tendencje z intencjami i zasadami określonymi w kolejnych edycjach dyrektyw pocztowych, nie mówiąc już o oczekiwaniach krajowych użytkowników usług pocztowych.  

               Przy pełnym zrozumieniu sytuacji budżetowej państwa, która rzeczywiście wymaga zastosowania specyficznych reform, w tym reform w zakresie Prawa pocztowego, przedłożone rządowi propozycje i sposoby redukowania „kosztu netto”, przybrały bardzo szkodliwy kierunek redukcji, a tym samym redukcji zakresu działalności, w przestrzeni dostępowo – jakościowej świadczonych usług.  

Kreowanie poprzez projekcję Założeń, takiego rodzaju oczekiwań sfery rządowej, i to pokładanych głównie w bieżącej polityce odstępstw od wymogów ( minimalnych wymogów ), objętych nadzorem organu regulacyjnego, ukierunkowuje na ten organ, główny ciężar odpowiedzialności, za osiągany poziom  „kosztu netto”, co po części rozmija się z misją [4] tego organu.

Taki rodzaj „strategii regulacyjnej” nie uwzględnia też w dostatecznym stopniu, możliwości jakie pojawiają się na linii finansowania kosztu netto z zysków, wnoszonych z rozwoju i poszerzonej dywersyfikacji działalności publicznych służb pocztowych, a zwłaszcza operatora wyznaczonego. 

          Nadmienić należy, iż Dyrektywa pocztowa w sporadycznych przypadkach przewiduje tego rodzaju odstępstwa, które uwarunkowane są obowiązkiem powiadamiania Komisji, jednakże nadużywanie tego procederu jako narzędzia regulacji rynku pocztowych usług powszechnych, w miejsce ugruntowanych Prawem pocztowym reform, a zwłaszcza, poszerzania sfery działalności pocztowych służb publicznych, a w tym „operatora wyznaczonego” wydaje się być wysoce niewłaściwym. 

         Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, jakimi są pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie jest jeszcze stosunkowo niskie. 

Czynienie z ewentualności wysokiego „kosztu netto” motywu do ograniczania dostępności usługowej, poprzez redukcję sieci placówek pocztowych, bądź częstotliwości doręczeń, zwłaszcza na terenach wiejskich i oddalonych, jak należy sądzić, nie przylega ani do Wspólnotowej polityki rozwojowej, ani też tym bardziej do polityki rozwojowej kraju, nie mówiąc już o społeczno – gospodarczych oczekiwaniach w/w regionów.

Na linii „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, znajduje się m/n  oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości przyjmowania (zbierania) i doręczania przesyłek oraz przystępności cenowej, jako celów pocztowej usługi powszechnej. 

Pamiętać o tym należy, że poza dostępem do sieci placówek pocztowych, który ma szczególna wartość dla miejscowej społeczności, również wysoka częstotliwość doręczania przesyłek ma swoją wartość, a w szczególności dla nadawców masowych i w tym instytucjonalnych.

Zbyt daleko idące np. ograniczenie częstotliwości doręczania, wywołuje też w rejonach objętych tego rodzaju redukcją ograniczenie możliwości nadania przesyłki pocztowej u pojawiającego się z tą samą częstotliwością „listonosza”, co wywołuje również kolejne odstępstwo od częstotliwości opróżniania wiejskich skrzynek nadawczych, a w konsekwencji, naruszanie norm jakościowych. 

Kategoria „spójności społecznej i terytorialnej”, wymagają zapewnienia w regionach oddalonych, istotnej sieci infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, usług bankowych, handlu elektronicznego i innych możliwości uczestnictwa w życiu gospodarczym.

Umocnienie przekonania o potrzebie bardziej  horyzontalnie otwartego podejścia, czerpać należy m/n z motywów; ( 14 ) ( 15 ) ( 19 ) ( 20 ) i ( 22 ) III-ej Dyrektywy, gdzie eksponuje się tak istotne ich właściwości jak;

• perspektywa różnicowania działalności operatorów pocztowych, świadcząc usługi elektroniczne dla firm lub inne usługi społeczeństwa informacyjnego, w celu sprostania konkurencji i nowym wymaganiom konsumentów oraz co bardzo ważne zapewnienia też nowych źródeł finansowania, 
• sieci pocztowe na obszarach wiejskich, odgrywają ważną rolę w procesie włączania działalności gospodarczej do narodowej / globalnej gospodarki oraz w zachowywaniu spójności pod względem społecznym i pod względem zatrudnienia, 
• urzędy pocztowe na obszarach wiejskich, ( stacjonarne placówki operatora ), znajdujące się w regionach oddalonych, mogą zapewnić istotną sieć infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, w tym również dostępu do Internetu, 
• możliwość dostosowania, ( w oparciu o elastyczność zapewnioną przez dyrektywę 97/67 WE )  poszczególnych cech usług w sposób odpowiadający miejscowym potrzebom, a zwłaszcza z właściwością pełnego utrzymanie usługi powszechnej oraz powiązanych z nią wymogów w zakresie jakości, określonych w tej dyrektywie.

Świadczenie usług powszechnych musi przy tym spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania.

Na tym tle rodzi się pytanie, czy formułując projekt Prawa pocztowego, w postrzeganiu tego sektora gospodarczego, szczególnie przez pryzmat tzw. e-substytucji, kierować się należy mentalnością schyłkowości jego znaczenia, czy też wprost przeciwnie zjawisko e-substytucji i technologie z nim związane aplikować na rzecz infrastrukturalnego ugruntowania jego perspektywicznego rozwoju i współuczestniczenia w osiąganiu  szeroko pojętej „spójności społecznej i terytorialnej”.

---

[1] ROZPORZĄDZENIE MINISTRA TRANSPORTU I BUDOWNICTWA z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej §1.2.

[2] The Evolution of the European Postal Market since 1997 August 2009, str. 189 LETTER POST VOLUME AND    DEMAND.

---

[3]  http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=250&news_id=4179&layout=8&page=text

---

[4]  Strategia Regulacyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, luty 2009, s.4.  

A może zmodyfikować jeszcze formułę usług zastrzeżonych ?

Opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury „PROJEKT ZAŁOŻEŃ DO PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY PRAWO POCZTOWE” z datą 14 stycznia 2011 r., nosi głównie charakter zmian postulowanych przez UKE jako organu regulacyjnego dla sektora pocztowego i jak się wydaje wychodzi po części naprzeciw jego bieżącym oczekiwaniom natury porządkowej, przywołanych tam obszarów regulacyjnych ustawy.

Zakres proponowanych zmian jednak rozczarowuje, gdyż z perspektywicznego punktu widzenia poza kwestiami takimi jak;

• nowe uwarunkowania prawne w prowadzeniu i aktualizacji przez UKE rejestru operatorów pocztowych i znaczenia jakie przywiązywać należy do kwestii spełniania wymaganych warunków do podjęcia określonej działalności,
• zasady określania wymaganej wielkości sieci i rozmieszczenia placówek, jako jednego z istotnych warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego,

w swej treści nie obejmuje żadnych innych istotnych też reform natury strategicznej, które mogłyby przyspieszyć niektóre wcześniej postulowane ( m/n też przez organ regulacyjny )  oczekiwane zmiany, nawiązujące do docelowych wdrożeń III-ej Dyrektywy pocztowej.

            Istota tego rodzaju, etapowo realizowanego podejścia, została wyeksponowana w pierwszych dwóch publikacjach ( spotach ) niniejszych rozważań, zatytułowanych; „Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.” z dnia 16 stycznia 2011 r. oraz „Kompromis legislacyjny w kwestii urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty” z dnia 18 stycznia 2011 r..

Lektura tych uwag jak się wydaje w miarę przekonywująco wyjaśnia sens przyspieszenia przemian i związanego z tym etapowego wdrażania poszczególnych postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej, zwracając uwagę na konieczność odbudowy poczucia społecznej ufności i perspektywicznej pewności podmiotów sektora pocztowego.

Trwanie w oczekiwaniu na zapowiadane III-ą Dyrektywą pocztową oraz „Założeniami do projektu ustawy Prawo pocztowe” zmiany związane z docelową reformą rynku usług pocztowych, nie służy okrzepnięciu struktury przedmiotowo – podmiotowej ani też dalszemu rozwojowi tego sektora.

Dotychczasowa praktyka pokazała wadliwość niektórych obszarów regulacyjnych stosowanego dotychczas Prawa pocztowego, a zwłaszcza sfery definicyjnej i niektórych podstawowych pojęć, których zróżnicowana interpretacja skutkuje wręcz dekompozycją sektora pocztowego. Szczegóły tak niepokojącego postrzegania tej sytuacji zawarte zostały w opublikowanych 6.02.2011 r. rozważaniach ( spocie ) p. t. "Redefinicja usługi pocztowej".

Uzasadniona zaś w przywołanym „PROJEKCIE….” koniecznością finansowania obowiązku usługi powszechnej, kwestia stosowania nadal w okresie przejściowym tj. do końca grudnia 2012 r. obszaru zastrzeżonego, jest reakcją, co prawda spóźnioną, ale pożądaną.

Jednakże przedstawiony w tych założeniach sposób zapobiegania nasilającym się przypadkom i sposobom naruszeń tego obszaru, z jednej strony nie daje pełni gwarancji o ich całkowitym wyeliminowaniu, a z drugiej zaś strony pozostaje nadal wysoce restrykcyjnym, jeżeli chodzi o warunki legalnego wchodzenia w ten obszar.

Co do sposobu zapobiegania tego rodzaju zjawiskom, pominięto kwestę potrzeby redefinicji „przesyłki pocztowej”, która nie uwzględniła obecnie tzw. aspektu „ostateczności i nienaruszalności jej formy”, o czym mowa w definicji zawartej w Artykule 2 p. 6 Dyrektywy pocztowej, a która stanowi m/n istotną dla tej sprawy normę odpowiedzialną za ochronę obszaru zastrzeżonego. Wystarczyłoby zadbać w swoim czasie o w miarę wierną transpozycję postanowień Dyrektywy pocztowej w tym względzie.

Propozycja wieloaspektowego ukierunkowania definicji „przesyłki pocztowej”, zawarta została we wcześniej opublikowanej ( spot z dnia 30.01. 2011 r. ) części rozważań p. t. „Redefinicja przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego”.

Komentując zaś restrykcyjność stosowanej dotychczas formuły obszaru zastrzeżonego, należy zwrócić uwagę na formułę zastępczego zdefiniowania w Prawie pocztowym ( art. 47 ust. 2 ), zakresu zastrzeżenia, który otwiera możliwość legalnego przyjmowania przez operatorów niepublicznych, przesyłek listowych o masie poniżej 50 g.

Jednakże możliwość ta uwarunkowana została obowiązkiem stosowania 2,5 krotnego podwyższenia opłat, w stosunku do przesyłki najniższego przedziału wagowego ( 50 g ) najszybszej kategorii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego.

Tak wysoki wskaźnik krotności w naszych krajowych warunkach stanowi, bardzo uciążliwą i nieproporcjonalną do tych warunków barierę konkurencyjnego wejścia tego rodzaju operatorów na rynek usług listowych. Zaostrzenie rygoryzmu w tej kwestii powinno mieć też swoją miarę, z punktu widzenia oczekiwań i dostępności cenowej użytkowników usług pocztowych.

Przywołane II-gą Dyrektywą; usługi które „mogą być nadal zastrzeżone”, w tym poprzez miarę krotności opłat, nie mają zobowiązującego charakteru. Wprost przeciwnie, jedynie potrzeba finansowania OUP, poziomu i struktury opłat pocztowych oraz zrównoważona tą potrzebą liberalizacja rynku pocztowego, decydują o proporcjonalności jej zastosowania.

Stosowana u nas pod wpływem obowiązującego Prawa pocztowego, polityka taryfowa, spowodowała relatywne spłaszczanie struktury opłat publicznych, w porównaniu do innych krajów i w zastosowaniu do obrotu międzynarodowego. W związku z tym realna krotność pomiędzy drugim, a pierwszym przedziałem krajowych opłat za 100 i 50 gramową przesyłkę wynosi aktualnie odpowiednio 2.40 i 1,95 zł, co stanowi krotność równą 1,23.

Jeżeli sytuacja ta jest rzeczywistym odzwierciedleniem realnych kosztów i jest właściwie monitorowana, przez organ regulacyjny, to dotychczasowa krotność „2,5” w naszych krajowych warunkach powinna być zdecydowanie odrzucona i zastosowana, co najwyżej na poziomie „1,25”, w całym pozostałym okresie funkcjonowania obszaru zastrzeżonego.

            Mając na względzie nie tylko bieżące potrzeby finansowania obowiązku usług powszechnych  ( OUP ), ale zachowanie perspektywicznej zdolności całego sektora pocztowego do przejęcia na siebie zobowiązań sponsorowania funduszu kompensacyjnego, ważną przesłanką takiego podejścia jest konsolidacja tego sektora, ukierunkowana nie tylko rozwojem i modernizacją usług pocztowych, ale utrzymaniem na właściwym poziomie stanu posiadania.

Dając temu wyraz zważyć należy, czy kontynuacja stosowania pełnego zakresu zastrzeżenia jest w pełni zasadna. Niewątpliwie przynosi ona w okresie przejściowym rekompensatę obciążeń operatora publicznego, wynikających z OUP, jednak w okolicznościach kiedy tego rodzaju bariera powoduje też kreację i bezpowrotne przejęcie tych usług przez inne pokrewne sektory, należy temu zapobiec.

Każda bowiem przesyłka i usługa, a z pewnością ich większość, pozostająca w obrocie sektora pocztowego, stają się przyczynkiem do przyszłościowego utrzymania gwarancji w zakresie OUP, być może nawet bez konieczności angażowania pomocy publicznej i taka też perspektywa powinna przyświecać tego rodzaju rozważaniom.

Dotyczy to zwłaszcza tych obszarów, które wykazują dużą podatność na tzw. e-substytucję, jak np. przesyłki reklamowe. Na tym tle przeanalizować by należało zasadność odkładania w czasie (do momentu wprowadzenia w życie docelowych przepisów Prawa pocztowego tj z dniem 1 stycznia 2013 r. ) wyłączeń z zakresu usług powszechnych, a tym samym z spod obszaru zastrzeżonego – „przesyłek reklamowych”.

W perspektywie pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty, postępująca utrata tego atrakcyjnego rynku, który w formule fizycznych reklam cieszy się wysoką skutecznością, będzie miała negatywny wpływ na ogólną konsolidację i rozwój sektora pocztowego w naszym kraju.

Pozostający jeszcze przejściowo okres stosowania obszaru zastrzeżonego do końca 2012 r. z pewnością uzasadnia podjęcie w Założeniach ( styczeń 2011 ) modyfikację obu poruszonych tu dodatkowo kwestii.

Poza propozycjami zawartymi w przywołanych powyżej Założeniach, należałoby jednak mieć na uwadze ewentualność przyspieszenia dalszych niezbędnych modyfikacji, które oczywiście nie stoją w sprzeczności z docelową transpozycja III-ej Dyrektywy, nie kolidują z regułami otwartego rynku, a które przyczynić się mogą do umocnienia pozycji sektora pocztowego jako całości w naszym kraju.