Różne aspekty redefinicji pocztowych usług powszechnych

Wiodącym ustaleniem w odniesieniu do pocztowych usług powszechnych, określanych w przestrzeni europejskiej „obowiązkiem usługi powszechnej” ( które również ze względów praktycznych, na użytek niniejszych rozważań przyjmą w dalszej treści skrót; „OUP” ) jest to, iż stanowią one istotną część krajowej infrastruktury i są uważane za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym.

Jest to więc działalność gospodarcza o szczególnym znaczeniu dla obywateli; od wzajemnego ich kontaktowania się poczynając, kontaktowania się i dostaw w relacji przedsiębiorstw ( biznesu ) i konsumentów, transferu dokumentów i rozliczeń finansowych, kończąc na kontaktach sfery rządowej i obywateli.

W obliczu tak postrzeganych relacji, zasięg troski o indywidualnego konsumenta, który znajduje coraz częściej alternatywne sposoby komunikowania się, rozciąga się obecnie na inne podmioty występujące w relacjach B2C i B2B. w rozmiarze zarówno detalicznego jak i masowego obrotu.

Odwołując się do poprzedniego rozdziału ( spotu ), aby w zaistniałych okolicznościach, w sposób racjonalny ukształtować definicję “OUP”, bardzo pomocnym wydaje się wzorzec badań, jakie zostały przeprowadzone i przedstawione w przywołanym uprzednio; “SPRAWOZDANIU ….”[i]. W odniesieniu do OUP rozwinęła się bowiem debata i badania ekonomiczne na temat przyszłości tego rodzaju usług.

Szczególną motywacją do dyskusji, jest zmniejszający się wolumen korespondencji i powoli rozwijająca się konkurencja, które mogą zwiększyć koszty świadczenia usługi powszechnej. W tym samym czasie, coraz większy wpływ wywiera tzw. e-substytucja zmieniająca potrzeby konsumentów.

Wsparciem tego rodzaju rozważań, są badania pilotażowe w kwestii oczekiwań „gospodarstw domowych” jak i również „klientów biznesowych” wobec usług pocztowych. Badanie łączy w sobie trzy metody tej pracy; analiza przepływów przesyłek pocztowych, kwestie jakościowe i ilościowe.

Badanie to w swej specyfice charakteryzuje się swoistą „techniką określania preferencji”, której celem  jest nie tyle bezpośredni sondaż zapotrzebowania na poszczególne rodzaje usług i warunków dostępu do nich, co ich powiązanie z szacunkami gotowości do płacenia za te różne usługi.

Celem studium „przypadku  gotowości do zapłaty”, było określenie wagi zestawu takich zmiennych jak: bliskość urzędów pocztowych, liczba dni dostawy i zawarcia poczty masowej w zakresie OUP, ukierunkowane nie tylko potrzebą zmierzenia znaczenia tych zmiennych w stosunku do siebie, ale także ich wartości ( znaczenia ), wyrażonej relacją cenową, zarówno dla klientów indywidualnych jak i biznesowych.

W tym kontekście, badanie wskazało, że gospodarstwa domowe mają niższy popyt na częste dostawy, ale jednak wysoki popyt na gęstą sieć urzędów pocztowych, przy czym pogląd klientów biznesowych okazuje się być niemal zupełnym przeciwieństwem.

           Dalej badania te sugerują, iż ​​operatorzy świadczący OUP, mają bardziej komercyjne zainteresowanie w częstym dostarczaniu przesyłek pocztowych niźli w dostarczaniu gęstej sieci placówek pocztowych, przy czym  notabene, klienci biznesowi wykazują bardzo niską gotowość do płacenia za tego rodzaju oczekiwania. Sytuacja ta implikuje, iż to właśnie OUP spełnić powinien potrzeby gospodarstw domowych w kwestii dostępu do urzędów pocztowych.

Na tym tle, w kontekście Założeń, przebudowy wymaga kwestia finansowania „kosztu netto” w kierunku rozgraniczenia jego źródeł; z jednej strony kosztów powstałych  na gruncie utrzymania, bądź też nowej formuły rozwoju sieci placówek pocztowych, pokrywanego za pośrednictwem pomocy publicznej, a z drugiej strony na gruncie sieci doręczeń i cykliczności doręczania, sponsorowanych za pośrednictwem operatorów pocztowych przez nadawców masowych, a zwłaszcza klientów biznesowych.

Dyskusja na temat zakresu OUP jest skoncentrowana głównie na zmniejszenie OUP w trzech wymiarach:

·      Czasu : mniej dostaw na tydzień lub dłuższy czas przebiegu przesyłek;

·      Produktów: usunięcie niektórych produktów z OUP, np. przesyłek masowych;

·      Geografii: zmniejszenie wymagań odnośnie zasięgu geograficznego, np. mniej urzędów pocztowych.

Ponieważ OUP jest głównym elementem regulacji pocztowych, ponowne ich określenie wywoływać będzie wiele skutków ubocznych na inne aspekty rynku pocztowego.

Stosownie do przywołanych badań aspekty te obejmują;

a)       Ochronę konsumentów

Celem OUP jest zapewnienie, że konsumenci i przedsiębiorstwa mają dostęp do usług pocztowych dobrej jakości i w przystępnych cenach. Motywacją dla nałożenia OUP jest, to że wolny rynek nie jest w stanie dostarczać usługi pocztowe dla wszystkich i to także na bardzo rozległych obszarach.

Dlatego ważne jest, żeby dyskusja na temat zakresu OUP skupia się na potrzebach konsumentów. Zmniejszenie poziomu usług może mieć duży wpływ na konsumentów. To, dlatego jest ważne, żeby dyskusja o zakresie OUP, w zależności od dostępu do alternatywnych środków komunikacji, koncentrowała się głównie na potrzebach konsumenta.

b)       Koszty OUP

Głównym motorem dyskusji na temat nowo definiowanego zakres OUP jest ich kosztów netto. Utrzymanie szerokiej definicji OUP może być kosztowne jeżeli rynek wskazuje na spadek, bądź relatywnie bardzo niski poziom wolumenu korespondencji. Koszt netto można oczywiście zmniejszyć poprzez ograniczenie zakresu OUP, jeśli to zmniejszenie skutkuje zmianami w usługach operatora wyznaczonego. Zmiany te poszerzają jednakże pole koncentracji o potrzeby klientów biznesowych i instytucjonalnych, zwłaszcza w odniesieniu do częstotliwości ( terminowości ) doręczania.

c)       Finansowanie OUP

Jeżeli koszt netto OUP, uznany jako nieuzasadnione obciążenie operatora wyznaczonego jest mały, operator ten powinien uporać się z tym zjawiskiem własnymi siłami.   Z drugiej strony, jeśli poziom kosztu netto jest wysoki i stanowi nieuzasadnione obciążenie dla operatora wyznaczonego, OUP może otrzymać finansowanie z innych źródeł alternatywnych, bądź to z budżetu państwa, bądź z funduszu kompensacyjnego sponsorowanego za pośrednictwem operatorów pocztowych.

Mechanizm kompensacyjny utworzy przy tym naturalną zachętę dla udziałowców tego rodzaju rekompensat do przedyskutowania zakresu OUP.

d)       Wpływ na zakres konkurencji

Zakres OUP może mieć bezpośredni wpływ na zakres konkurencji. Zmniejszenie tego zakresu będzie oznaczać, że niektórzy klienci otrzymują niższą jakością usług. Klienci mogą zwrócić się wówczas do innych operatorów, a tym samym potencjalnie stworzyć rynek dla operatorów alternatywnych.

Ograniczenie np. wymogów czasowych w OUP ( częstotliwość lub czas tranzytu ) może np. zwiększyć popyt w segmencie usług ekspresowych i kurierskich. Efekt tych działań będzie uzależniony od tego, czy produkty są bliskimi substytutami, a dokładniej, czy konsumenci będą chcieli kupić droższe usługi (ekspresowe), jeśli np. list priorytetowy nie będzie doręczony wystarczająco szybko.

Nie mówiąc już o praktykowaniu w niektórych krajach sześciokrotnego doręczania, obejmującego soboty, jako popularnego dnia dostawy, zmniejszenie liczby dni doręczania np. z pięciu do trzech, oznaczać może znaczną utratę konkurencyjności operatora wyznaczonego i to również w odniesieniu do usług, niewchodzących w zakres OUP.

e)       Zakres regulacji

Jedną z głównych ról krajowych organów regulacyjnych jest zapewnienie usługi powszechnej. Oznacza to, że zakres regulacyjny często ogranicza się do produktów OUP. Tak więc, jeśli OUP określony jest zawężająco np. tylko pojedyncze elementy, zmniejsza to zakres regulacji krajowych organów regulacyjnych. Dlatego usunięcie niektórych produktów z OUP może sugerować, że produkty te nie mogą być regulowane przez krajowy organ regulacyjny. Jednakże efekt ten zależy od prawem określonej struktury regulacyjnej. Zakres regulacji nie musi w związku z tym być ograniczony do produktów OUP, ale uwzględniać regulacje dokonywane na podstawie oceny znaczącej pozycji rynkowej, jak np., regulacje w energetyce lub w sektorze telekomunikacyjnym.

f)       Zwolnienie z VAT

Zwolnienia od podatku VAT w sektorze usług pocztowych mogą powodować zakłócenia w zarówno w kwestii wejścia na rynek pocztowy jak i jego wydajności. Skala tych zakłóceń zależy od zakresu zwolnienia z VAT. Wiele krajów włącza zwolnienia od podatku VAT bezpośrednio do definicji OUP, tak aby produkty OUP były zwolnione od tego podatku. W tych krajach, usunięcie produktów z OUP oznacza również usunięcie zwolnienia z podatku VAT na te produkty.

Poszczególne kraje stosują różne praktyki, jeśli chodzi o zwolnienia z podatku VAT, w wielu więc krajach nie ma bezpośredniego związku między definicją OUP i zwolnieniem VAT.

g)       Emisje CO2

Definicja OUP może mieć wpływ na emisję CO2. W dużych krajach, takich jak Francja, Norwega i Szwecja, wymóg doręczenia następnego dnia, oznacza, że usługodawca OUP transport przesyłek listowych dokonuje samolotami, gdyż dystanse przewozu są zbyt odległe dla transportu kolejowego lub drogowego. Oznacza to, że dostawa do klienta następnego dnia powoduje wzrost emisji CO2.

Zmniejszenie zaś liczby dni dostawy w podobny sposób zmniejsza koszty transportu, a tym samym zmniejszenia emisję CO2.

Zmniejszenie liczby placówek pocztowych może z jednej strony powodować zmniejszenie kosztów transportu dla usługodawcy OUP, ale z drugiej strony, powodować wzrost transportu samochodowego dla konsumentów.

 

A.      Pogląd klientów biznesowych na OUP                                                                                          

      Badanie skupia się na trzech głównych elementów OUP:

• Wymiar czasu: Zmiany w częstotliwości doręczania (trzy, pięć lub sześć dni);
• Wymiar geograficzny: Zmiany w liczbie urzędów pocztowych;
• Wymiar rezultatu: Wpływ wykluczania poczty masowej z OUP w krajach, gdzie jest ona częścią OUP.

Komentowane badania stanowią swoją wartość ponieważ nie zostały ograniczone tylko do jednego kraju. Aby uzyskać jak największą ilość odpowiedzi, zaproszenie do udziału w tym przeglądzie zaowocowało pozyskaniem stanowisk 142-ch przedsiębiorstw ( respondentów ) w ponad 30-tu krajach europejskich, w tym 25 krajów członkowskich UE.

Jak zaakcentowali to autorzy badań, rezultaty tych badań mimo wszystko należy traktować jedynie jako wskazówki ze skromnie zakrojonych badań pilotażowych.

W kwestii stanowiska wobec usług OUP; klienci biznesowi, czas przebiegu i częste doręczanie przesyłek, w tym 5 dni w tygodniu, we wszystkich częściach kraju oraz co bardzo ważne, jednolite geograficznie ceny, zaliczają do najważniejszych aspektów OUP. Z drugiej strony dostawa czasopism i gazet oraz dostęp do urzędów pocztowych nie są przez nich uznawane jako „bardzo znaczące”.

W kwestii stanowiska wobec redukcji usług OUP; sytuacja jest podobna – częste doręczanie i jednolity geograficznie cennik są dla nich ważne. Jednakże statystycznie klienci biznesowi skłanialiby się do redukcji urzędów pocztowych i ilości skrzynek nadawczych oraz 3 - dniowej częstotliwości wysyłki i odbioru poczty, jak również zróżnicowanej geograficznie ceny. Połowa konsultowanych przedsiębiorców, nie miałaby też nic przeciwko temu, aby poczta masowa została usunięta z OUP. Dokładnie druga połowa konsultowanych w tej sprawie, jest przeciwnego zdania.

W odpowiedzi na pytanie; czym zastąpiliby klienci biznesowi, zmniejszoną przez operatora wyznaczonego częstotliwość doręczeń, z pięciu do trzech razy w tygodniu, większość wskazywała na, albo zwrócenie się do innego operatora ( ponad 60% ), albo zastąpienie dla niektórych przesyłek środka komunikacji ( 24% ). Ponadto, niektórzy klienci biznesowi, po prostu wysyłaliby swoje przesyłki wcześniej. Niezmienność reakcji na tego rodzaju zmianę, wykazywało 22% ankietowanych.  

Rezultaty tych badań wskazują na daleko idącą substytucyjność, polegającą na bądź to zwróceniu się do innego operatora, bądź zastosowaniu innych środków komunikacji dla niektórych przesyłek, w przypadku obniżenia przez operatora wyznaczonego częstotliwości doręczeń z 5-ciu do 3-ch tygodniowo. 

Poziom oczekiwań, a przez to silna pozycja biznesowego nabywcy usług, uważającego za komercyjnie nie atrakcyjne, tego rodzaju zmniejszanie częstotliwości dostaw, spowodować może, znaczną utratę tego rodzaju klientów.

W kontekście reakcji badanych klientów biznesowych, na zredukowanie przez „operatora wyznaczonego” ilości doręczeń do 3-ch dni w tygodniu, implikacją wypływającą z tego jest to, że OUP wymagający dotychczas pięć doręczeń tygodniowo, w formule ograniczenia zakresu OUP, nie daje konsumentom częstszego doręczania niż oni uzyskaliby na wolnym rynku bez OUP.

W kwestii gotowości do płacenia, zbadane szacunki wykazują, że 29 % klientów biznesowych ma wysoką gotowość do płacenia za częste doręczanie, a zwłaszcza 5-cio krotne dostawy w tygodniu. Z drugiej strony, nie stwierdzono gotowości do płacenia za gęstą sieć placówek pocztowych lub w tym za pocztę masową jako składnik OUP.

B.      Punkt widzenia klientów indywidualnych na OUP 

Aby przeanalizować poglądy na OUP, wobec klientów indywidualnych, określonych też jako gospodarstwa domowe, prowadzono równolegle dwa badania w podziale na klientów z dostępem do Internetu i bez dostępu do Internetu.

Operując “krytycznym czasem przepływów przesyłek”, tzn. przesyłek, które powinny nadejść w szczególnym dniu i nie zostały wysłane dzień wcześniej, postawiono pytania jakie przesyłki objęte tą kategorią występują najczęściej.

           W odpowiedzi na tak postawione pytanie okazało się, że w ciągu tygodnia, od 60 do 80 % wszystkich gospodarstw domowych otrzymało przesyłki; direct mail, przesyłki dotyczące spraw przedsiębiorstw i transakcji finansowych oraz korespondencji prywatnej. Badania wskazują, ponadto, że z wyjątkiem dostaw towarów i przesyłek zagranicznych, klienci bez dostępu do Internetu odbierali przesyłki nieco częściej niż internauci.

W kwestii podejścia do OUP, odpowiedzi wskazują, że klienci indywidualni uznają wszystkie elementy tego rodzaju usług za ważne, w tym dostęp do pobliskiej placówki pocztowej i terminowość realizacji usług.

Co ciekawe, badanie wykazało w rzeczywistości niewielkie różnice w poglądach klientów z dostępem do Internetu i bez dostępu do Internetu, przy czym waga znaczenia OUP, bardziej akcentowana była przez Internautów.

Prosząc też  obie grupy klientów indywidualnych o pogląd w sprawie redukcji zakresu OUP, polegającej na zaaprobowaniu 3 dniowej dostawy przesyłek w tygodniu i zamknięcia najbliższej poczty, niemal 60% internatów i 40% klientów bez dostępu do Internetu nie zgodziło się na sondowaną redukcję doręczania. Odnośnie zamknięcia najbliższej poczty, sprzeciw akcentowano odpowiednio, na poziomie ponad 80 i 90 procent ankietowanych.

Tylko 9 % internautów i 6% bez dostępu do Internetu wykazało przy tym obojętność wobec likwidacji najbliższej placówki pocztowej oraz odpowiednio 22% i 26 % podzieliło swą obojętność wobec redukcji częstotliwości doręczania do 3-ch dni w tygodniu.

C.      Wyłączenie poczty masowej z OUP

W sygnalizowanej już kwestii wyłączenia poczty masowej z OUP, pytania skierowane zostały do dwóch kategorii respondentów, którzy korzystają z usług pocztowych w otoczeniu bądź to wyłączonej już poczty masowej z OUP, bądź w otoczeniu OUP zawierającym pocztę masową.

            W formule tego pytania sondowano klientów biznesowych, jakich zmian będą się spodziewać w wyniku usunięcia poczty masowej z OUP.

            Odpowiedzi wskazały, na dużą trudność w zajęciu przez respondentów wobec tej kwestii  czytelnego ich stanowiska, które obarczone zostało zróżnicowanym sposobem jego postrzegania. Relacjonowane w badaniu wyniki wskazują, iż często respondenci sprawiali wrażenie braku znajomości, - jakie usługi objęte są OUP w ich kraju.

            Badający uznali, że w krajach, gdzie poczta masowa nie jest włączona do OUP,  bardzo duża część respondentów poprzez odpowiedź; że usunięcie poczty masowej z OUP ( co już się u nich dokonało ) spowoduje obniżenie jakości usług i wzrost cen, stwarza wrażenie braku zrozumienia pytania i możliwości respondentów przewidzenia skutków zmian OUP.

D.      Propozycja „mapy drogowej” 

 Bazując na doświadczeniach opisanego pokrótce studium OUP ( Obowiązku Usługi Powszechnej ), zawartego w Rozdziale 5, przywołanego na wstępie „SPRAWOZDANIA…”,  w obliczu potrzeby doprecyzowania Założeń w tej kwestii, rozważyć można by celowość określenia tzw. „mapy drogowej” dla kompleksowego przeanalizowania potrzeb OUP, które mogą pomóc decydentom w podejmowaniu najbardziej trafnych rozwiązań.

             Mając na uwadze zebrane w 2009 r. przez UKE, bardzo istotne w naszej specyfice dla konsumentów indywidualnych opinie, na temat korzystania z pocztowych usług powszechnych, można by na tej „drodze” je szerzej wykorzystać i wznowić bardziej pogłębioną ich wersję, uwzględniającą przywołane powyżej aspekty OUP, a zwłaszcza  pozycję nadawców „poczty masowej”, z uwzględnieniem ich podmiotowo – przedmiotowej struktury wewnętrznej.    
 

---

[i] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

„Koszt netto” wstępem do redefinicji usług powszechnych

            W pierwszym rozdziale ( spocie 16.01.11 ), niniejszej analizy, przywołane już zostało spostrzeżenie , iż projekcja znowelizowanego Prawa pocztowego, nie została poprzedzona wykreowaniem wobec sektora pocztowego, strategii w rodzaju „strategii rządowych”. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w kolejnych wersjach Założeń, które w wielu kwestiach wykazują znaczące zróżnicowania o ogólnogospodarczym rezonansie.

Jednym z przykładów, nazwijmy to rozchwiania opcji jest występujący brak wyraźnego stanowiska rządu, czym poza transpozycją Dyrektywy, przyszłe ukształtowanie Prawa pocztowego ma być głównie determinowane.

Chodzi o to czy w naszej specyfice krajowej, kierować się należy odczuwalnym zwiększeniem udział konkurencji w rynku usług pocztowych, przy zachowaniu ewentualności pomocy publicznej wspierającej usługi powszechne, czy też kierować się zrównoważonym rozwojem konkurencji, zwłaszcza „wchodzącej w zakres usługi powszechnej”, i z tego powodu objętej także stosowną regulacją.

Na tym tle poszczególne wersje założeń wykazują też brak zdecydowania w kwestii konkurencyjnego świadczenia części usług powszechnych na warunkach dobrowolności i regulacji dostępu operatorów alternatywnych, do infrastruktury usług powszechnych operatora wyznaczonego.

 Nie bacząc na tego rodzaju nazwijmy to „subtelności”, ostatnie dwa warianty Założeń determinowane są, dyspozycją Rady Ministrów, ukierunkowaną alternatywą udziału budżetu państwa w finansowaniu usług powszechnych, bądź opcją wykluczającą ten rodzaj pomocy publicznej.

Zaskakujące dyspozycje tego rodzaju, pomimo zrozumienia ich intencji, wymuszające doraźne korekty Założeń, które w swej bezbudżetowej wersji, w obliczu tego rodzaju oczekiwań,„deklarują”, iż „finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar” (s.12 ostatni akapit ), nie służą jakości nowelizowanego Prawa pocztowego, ani też rozważnej polityce rozwojowej tego sektora.    

W obliczu konieczności dokonania zrównoważonej liberalizacji rynku pocztowego w wielu krajach i to nie tylko w przestrzeni europejskiej, organy regulacyjne inicjują w środowiskach praktyków i naukowców dyskusję, której powód jest dwojakiego charakteru:

1.      Liberalizacja rynku pocztowego,

polegająca w głównej mierze na likwidacji obszaru zastrzeżonego, jako dotychczasowego źródła finansowania usług powszechnych.

Kwestia ta  implikuje bowiem dyskusję na temat „kosztów netto”, które jeżeli występują, to jak należy w tych nowych okolicznościach finansować usługi powszechne.

2.      Rozwijająca się e-substytucja i wynikające z niej zmiany,

implikujące debatę o potrzebie i zakresie usług powszechnych oraz czy powinien on zostać zmieniony. 

Te dwa wymiary rozważań, skłaniają do przeanalizowania aktualnej regulacji powszechnych usług pocztowych, z jednej strony pod kątem korzyści, które użytkownicy uzyskują z usług powszechnych, a z drugiej strony ponoszonych kosztów ich świadczenia, stosownie do rozpatrywanych wariantów ich docelowego zdefiniowania.

Rozważaniom tym towarzyszyć może jedno z bardziej aktualnych studiów; p. t. .”Główne tendencje w Sektorze usług pocztowych (2008-2010), SPRAWOZDANIE KOŃCOWE / 29 listopada 2010”, a w szczególności Rozdział 5, opatrzony tytułem; „Obowiązek świadczenia usługi powszechnej”[1].

Z doniesień i komunikatów prasowych, wynika, iż gorączka tego rodzaju dyskusji nie omija naszej krajowej rzeczywistości, obarczonej dość specyficznymi uwarunkowaniami, o których częściowo była już mowa w rozdziale „Kryteria postrzegania specyfiki środowiska pocztowego”.

Pochylając się nad problemem tzw. „kosztu netto”, przypomnieć należy jak postrzegane jest to zjawisko w motywie ( 29 ) III-ej Dyrektywy. Otóż; „koszt netto świadczenia usługi powszechnej obliczany jest, pod nadzorem krajowego organu regulacyjnego, jako różnica między kosztami netto ponoszonymi przez wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztami, w przypadku gdy operator nie jest objęty tym obowiązkiem”.  

Fakultatywność powstania i wzrostu tzw. kosztu netto, w naszej krajowej specyfice, uwarunkowana jest kilkoma czynnikami, z których najbardziej wpływowe to;

• poziom wskaźnika postażu na który, niestety Założenia się nie powołują, a który jak to już wcześniej przedstawiono, jest niemal 4-krotnie niższy niż średni jego poziom w krajach UE,
• struktura strumieni przepływu przesyłek między użytkownikami, wskazująca na jeden z najwyższych w UE udział przesyłek w relacji B2X[2] i przy tym najniższy w relacji C2C[3],
• relatywnie do kluczowych krajów UE; niższy wskaźnik urbanizacji,
• wysoka dynamika e-substytucji pomimo stosunkowo niższego poziomu dostępności szerokopasmowego Internetu.

Natomiast okolicznością sprzyjającą redukcji kosztów netto są jedynie, stosunkowo korzystne warunki geograficzne naszego kraju, nie generujące szczególnych utrudnień dostępowych, zwłaszcza w racjonalnym organizowaniu sieci pocztowej, a w tym sieci doręczeń.

Jak z powyższego przeglądu wynika jedynym polem manewru, na którym można by złagodzić oddziaływanie w/w czynników, decydujących o powstaniu kosztu netto, które trzeba to zauważyć mają głównie charakter obiektywny, jest ewentualna zmiana zakresu asortymentowego usług powszechnych i warunków ich świadczenia.

Założenia nie wskazują co prawda studialnie rzecz ujmując, na bardziej pogłębione dokonanie tego rodzaju przeglądu, jednakże propozycja redefinicji „powszechnych usług pocztowych”, współbieżna z w/w zamysłem, została przedstawiona.

Ukierunkowanie tej redefinicji, zwłaszcza w kwestii, wyłączenia z zakresu usług powszechnych tzw. „przesyłek reklamowych”, powinno mieć znaczenie nie tylko w kwestii pomniejszenia obciążeń operatora wyznaczonego, ale również mieć powinno znaczenie dla przyszłości całego sektora pocztowego.

 W obszarze bowiem świadczonych przez ten sektor usług, zbyt szeroko zakreślony dotychczas obszar zastrzeżony, definiowany na gruncie usług powszechnych, doprowadził do e-substytucji i przechwycenia przez inne sektory, w tym kanały komunikacyjne, znacznych udziałów w reklamie, co niekorzystnie odbiło się na usłudze „przesyłek reklamowych”.

 Na tym też tle, proponowane w Założeniach wyłączenie z zakresu asortymentowego usług powszechnych tzw. przesyłek reklamowych, a co za tym idzie ich wyłączenie z obszaru zastrzeżonego, uznać należy za właściwe, a wręcz nawet zasługujące na wyjątkowe przyspieszenie.

Co do proponowanego też, wyłączenia z zakresu usług powszechnych „usługi polegającej na realizacji przekazów pocztowych”, znając funkcjonujące jeszcze w naszym kraju preferencje, zwłaszcza wśród emerytów i rencistów, rezygnację z formuły powszechności na obecnym etapie oczekiwań tej grupy społecznej, należy uznać za przedwczesną.

Powołanie się na motyw ( 30 ) Dyrektywy, implikuje jedynie, iż „usługi te nie powinny podlegać żadnym mechanizmom kompensacyjnym, wymagającym wkładu od konkretnych przedsiębiorstw”. Ponadto ewentualność wydawania zezwoleń na konkurencyjne świadczenie niektórych, powszechnych usług pocztowych na warunkach dobrowolności, „nie może zależeć od obowiązku świadczenia takich dodatkowych usług”.

Nawet gdyby uwzględnić proponowaną zmianę realizacji przekazów pocztowych, i z aprobatą odnieść się do tak m/n ukierunkowanej redefinicji, uwzględniając w tym również potencjał jaki niesie ze sobą tzw. „poczta masowa”, wymienione uprzednio okoliczności sprzyjające redukcji „kosztów netto”, w naszej krajowej specyfice rynku usług pocztowych, nie są w stanie znacząco zrównoważyć czynniki, decydujące o jego wzroście.

Powstaje przy tym wątpliwość, czy lista zmian w definicji usług powszechnych, chociaż, jak się okazuje nie jest zbyt krótka, okaże się na tyle skuteczna, iż spowoduje odczuwalną redukcję „kosztu netto”, zakładając że z żelazną konsekwencja przestrzegane będą warunki świadczenia usług powszechnych.

Jeżeli w kontekście pożądanej redukcji „kosztu netto”, zważy się przy tym stosunkowo niewielkie pole manewru w obszarze opłat pocztowych, których relatywna przystępność budzi poważne zastrzeżenia, to prawem określona misja usług powszechnych, w tym określony poziom wymogów, stają się coraz trudniejsze do osiągnięcia.

Siłą naszych specyficznie obiektywnych uwarunkowań, nie wykluczając przy tym udziału subiektywnych uwarunkowań operatora publicznego, co wynika głównie z raportów organu regulacyjnego oraz wyników kontroli NIK, naruszane są normy;

• cykliczności doręczania przesyłek,
• dostępności placówek pocztowych o pełnym - powszechnym zakresie działania,
• przy stosunkowo niewielkich odchyleniach natury jakościowej.

Lektura Założeń wskazuje na to, iż pominięte w nich zostały powstające już obecnie napięcia i pewnego rodzaju dekompozycja usług powszechnych w ich wspólnotowo – dyrektywnym ujęciu. Natomiast pojawiają się, nie poparte stosowną argumentacją, ani też jakimikolwiek badaniami akcenty optymizmu co do perspektywy ewentualnego uniknięcia zjawiska tzw. „kosztu netto”.

Na tym tle w części 5) Założeń, akcentowana jest aktualna rentowność usług powszechnych oraz deklaratywny optymizm, wypływający ze „Strategii Poczty Polskiej na lata 2010-2015”, zapewniającej równowagę finansową która jak się okazuje osiągana jest kosztem, kontynuacji tolerowanych naruszeń, prawem określonych warunków i gwarancji.

To, że poszczególne wersje Założeń ewoluują w kierunku redukcji obciążeń budżetu państwa, jest na tle stanu jego finansów w pełni zrozumiałe. Jednakże definiowanie tezy o potencjalnych możliwościach pokrywania „kosztów netto”, wyłącznie za pośrednictwem funduszu kompensacyjnego w tych warunkach, jest dalece wątpliwe i mało odpowiedzialne.

Potwierdzeniem tego rodzaju wątpliwości, w zaproponowanej w Założeniach formule, „funduszu kompensacyjnego”, jest symulacja wyliczeń, przeprowadzona w części 6 e) p. 7) Założeń, która wskazuje, na bardzo niską w skali kosztów, zdolność pokrywania jakiegokolwiek „kosztu netto”.

Towarzyszący temu, poziom ufności w powodzenie m/n restrukturyzacji sieci pocztowej, a w tym również sieci doręczeń, abstrahuje od postępujących samoistnie niekontrolowanych zmian, w wypełnianiu misji usług powszechnych. Zmiany te stanowią w pewnym sensie nieformalną redefinicję usług powszechnych, motywowaną koniecznością ogólnej obniżki kosztów.

Wadliwością dokonywanej restrukturyzacji, jest m/n jej jednostronny charakter, zmierzający do redukcji potencjałów, bez jakiegokolwiek wysiłku na rzecz poszerzenia możliwości ich wykorzystania.

Uwaga tego rodzaju wypływa z motywu ( 6 ) III-ej Dyrektywy pocztowej, który zwraca uwagę na to, iż środki w dziedzinie usług pocztowych powinny być tak skonstruowane, by zadania Wspólnoty wynikające z art. 2 Traktatu, a w tym m/n harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, także zostały zrealizowane jako cele.

Społeczny wymiar tego rodzaju podejścia, w tym dyrektywnym kontekście, powoduje dodatkowo poważne naruszenie równowagi na rynku pracy, wywołanej brakiem odpowiedzialności za substytucyjne wykorzystania publicznej sieci pocztowej, dalszej dywersyfikacji usług pokrewnych, o publicznym charakterze.

W konkluzji rozważań dotyczących „kosztu netto”, o ewentualności jego wystąpienia i jego wysokości, nadal otwartą kwestią pozostaje dalsze poszukiwanie sposobów jego redukcji, bądź to poprzez redukcję zobowiązań właściwych usługom powszechnym, bądź poprzez poszukiwanie nowych bardziej efektywnych „wartości dodanych”, uatrakcyjniających usługi powszechne.

---

[1] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

[2] B2X – relacja pomiędzy klientami biznesowymi, a stanowiącymi adresatów, klientami biznesowym i klientami indywidualnym.

[3] C2C – relacja pomiędzy klientami indywidualnymi, a innymi, stanowiącymi adresatów klientami indywidualnymi.

Obowiązek pocztowej usługi powszechnej

1.      Rozwój formuły wymogów powszechności

Prawo każdego użytkownika (klienta) do powszechnego korzystania z usług pocztowych w naszym krajowym systemie prawnym, zostało już zapisane w Art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 czerwca 1924 r. o poczcie i telegrafie w następującym brzmieniu; „Każdy ma prawo do korzystania z urządzeń pocztowych, telegraficznych i telefonicznych państwowych i koncesjonowanych, przeznaczonych do powszechnego użytku, pod warunkami określonymi w ordynacjach pocztowej, telegraficznej i telefonicznej, względnie w dokumentach koncesyjnych.”.

W swej istocie, zbliżona do współczesnej formuła tzw. „usługi o charakterze powszechnym” , wprowadzona została w naszym kraju, w oparciu o „ustawę o łączności” z 1961 r. w której podobnie jak w ustawie z 1924 r., świadczenie usług pocztowych i telekomunikacyjnych, było prawem wyłączności Państwa. Poza obszarem usług objętych wyłącznością Państwa, niektórym ważnym ze społecznego punktu widzenia usługom, charakter powszechności mógł być wówczas nadany również przez Ministra Łączności.

Ówczesna formuła „usług o charakterze powszechnym”, w kontekście historycznie ukształtowanych warunków i konkurencyjnych sposobów komunikowania się, spełniała swoją rolę, na miarę zasobności środków publicznych. Nie była też opatrzona wymogami jakości i ich dostępności w dzisiejszym rozumieniu tego rodzaju wymogów.

Jednakże zarówno w tym historycznym ujęciu, jak i obecnie, istota usług powszechnych polega na tym, że spośród ogółu usług możliwych do zaoferowania, wyodrębnia się pewien zestaw świadczeń, które operator publiczny jest obowiązany wykonywać z poszanowaniem zasad ustalonych przez prawo, bardziej rygorystycznych niż normy zawarte w ogólnych przepisach prawa cywilnego i gospodarczego.

Formuła usługi powszechnej jest głównie wyrazem troski państwa o zapewnienie konstytucyjnych praw szeroko pojętego komunikowania się osób i dostępu do informacji, jak również dostępu do sieci dystrybucji innych przesyłek pocztowych, w tym zwłaszcza przesyłek z zawartością handlową, bądź doręczania kwot pieniężnych przekazów pocztowych, dla wszystkich użytkowników niezależnie od ich geograficznego umiejscowienia.

Współcześnie idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia w kontekście liberalizacji rynku pocztowego i rozwoju konkurencji opartej na zasadach rynkowej efektywności ekonomicznej. Znalazło to też swój wyraz w praktyce wspólnotowej, gdzie zgodnie uważa się, iż formuła usługi powszechnej odnosi się do „usług publicznych o charakterze ekonomicznym”, traktatowo postrzeganych w Art. 16 jako „usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym”.

Na liberalizowanym rynku wspólnotowym obowiązek powszechności usługi oznacza, że każda osoba zamieszkująca w Unii Europejskiej ma dostęp do tej usługi po przystępnej cenie, a jakość usługi musi utrzymywać się na stałym poziomie, lub ulegać poprawie, o ile zachodzi taka konieczność.

Rola tych usług w przestrzeni europejskiej nieustannie wzrasta. „Stanowią one część wartości chronionych przez wszystkie europejskie społeczności i są jednym z podstawowych elementów europejskiego modelu społecznego. Odgrywają zasadniczą rolę w procesie poprawy jakości życia wszystkich obywateli oraz w walce przeciwko społecznej izolacji”.

Usługi „użyteczności publicznej o charakterze ekonomicznym” zdefiniowane zostały przez Komisję WE jako te, które obejmują zwłaszcza działalności w zakresie takich przemysłów sieciowych jak; energetyka, usługi transportowe, usługi pocztowe i usługi szeroko rozumianej komunikacji elektronicznej. Wymienione dziedziny działalności stały się w związku z tym prekursorami, praktycznego wprowadzenia do systemu prawnego kategorii „usług powszechnych”.

2.      Gwarancje powszechnego dostępu do usług pocztowych

Upowszechnianie się zasad gospodarki rynkowej w poszczególnych sferach działalności w naszym kraju, w tym również w sferze działalności pocztowej, już na długo przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, realizowane jest pod wpływem ukierunkowań Wspólnotowych. Nieco wcześniej tendencja ta zarysowała się w sektorze usług telekomunikacyjnych, a począwszy od 1993 r. upowszechniała się też idea utworzenia rynku wewnętrznego w sektorze pocztowym.

Początkiem tego procesu było przedstawienie 11 czerwca 1992 r. przez Komisję tzw. Zielonej Księgi o rozwoju jednolitego rynku usług pocztowych oraz 2 czerwca 1993 r. komunikatu w sprawie „wytycznych dla rozwoju usług pocztowych Wspólnoty”. W oparciu o szeroko zakrojone publiczne konsultacje, dotyczące wszelkich aspektów usług pocztowych, podjęto działania zmierzające do urzeczywistnienia tej idei.

W rezultacie tych przedsięwzięć powstała „DYREKTYWA 97/67/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług”, która stanowi podstawę odniesienia dla następnych dwóch Dyrektyw, zmierzających do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.

Ideą przewodnią tej I-szej Dyrektywy, było zwłaszcza usunięcie rozbieżności w postrzeganiu i stosowaniu zakresu pocztowych usług powszechnych i warunków ich świadczenia, które  znacznie różniły się w poszczególnych państwach członkowskich UE, w szczególności w poziomie osiąganych wyników jakości tych usług. 

Kierując się również troską o użytkowników usług pocztowych, a zwłaszcza indywidualnych konsumentów, motywem działania I-szej Dyrektywy było zapewnienie stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku oraz zapewnienia właściwej równowagi w jej wdrażaniu. Celem do osiągnięcia stało się zagwarantowanie swobodnego świadczenia usług w sektorze pocztowym w całej Wspólnocie, z uwzględnieniem obowiązków i praw operatorów świadczących usługi powszechne.

Pod wpływem tej Dyrektywy ustanowiony został wówczas obowiązujący w naszym kraju system prawny regulujący problematykę pocztową, określony w głównej mierze „ustawą z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe” wraz z pakietem aktów wykonawczych do tej ustawy, opartym o przyjęty w Art. 1 Dyrektywy, zestaw wspólnych reguł.

Reguły te dotyczą:

• świadczenia pocztowych usług powszechnych w ramach Wspólnoty,
• kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych,
• zasad taryfowych i przejrzystości rachunków na potrzeby świadczenia usług powszechnych,
• ustanawiania norm jakości dotyczących świadczenia usług powszechnych oraz ustanawiania systemu zapewniającego zgodność z powyższymi normami,
• harmonizacji norm technicznych,
• utworzenia niezależnych krajowych organów regulacyjnych.

W kontekście zamierzonej liberalizacji rynku pocztowego idea pocztowej usługi powszechnej nabrała szczególnego znaczenia. W konsekwencji tego, zyskuje też na znaczeniu kwestia regulacji tego rynku i przyjęcia takiej strategii regulacyjnej, która z jednej strony gwarantowałaby świadczenie powszechnych usług pocztowych, zaś z drugiej strony wspierała rozwój konkurencji.

            Stosownie do „obowiązku usługi powszechnej” znamiennym i godnym zacytowania jest motyw  (12) przywołanej Dyrektywy, który wskazuje, iż;

„celem usług powszechnych jest oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości wybierania i doręczania przesyłek; świadczenie usług powszechnych musi spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania;”

Zachowanie tych gwarancji, stwarzać ma perspektywę świadczenia tego rodzaju usług nieprzerwanie, bez jakichkolwiek zakłóceń, na całym terytorium kraju i Wspólnoty.

           Pełne urzeczywistnienie rynku wewnętrznego, eksponowane jako cel do osiągnięcia w kolejnych dwóch Dyrektywach, nie przysłania tej troski, a wręcz ją pogłębia. 

 3.      Urzeczywistnienia rynku wewnętrznego Wspólnoty

Kolejna, II-ga Dyrektywa, zmieniająca I-szą Dyrektywę pocztową,  jak wskazuje na to jej pełne zatytułowanie; „DYREKTYWA 2002/39/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 10 czerwca 2002 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w zakresie dalszego otwarcia usług pocztowych Wspólnoty na konkurencję”, ukierunkowana jest kolejnymi aktami liberalizacji, polegającymi głównie na ograniczaniu obszaru zastrzeżonego i dalszym  rozwoju konkurencji.

Pogłębiona tu została również elastyczność zasad taryfowych, dotyczących tzw. taryf specjalnych, stosowanych wobec podmiotów wysyłających przesyłki masowe lub firmy zbierających pocztę od innych klientów.

Kierując się zwłaszcza interesem klientów, zobowiązano Państwa Członkowskie do zapewnienia prostych i skutecznych procedur postępowania ze skargami użytkowników, dotyczącymi zaginięcia, kradzieży, uszkodzenia lub braku zgodności z normami jakości usługi, uwzględniając w tych procedurach odpowiedzialność w sprawach w których występuje więcej niż jeden operator.

Jest również ta II-a Dyrektywa wyrazem umacniania roli usług powszechnych, wyznaczając jednocześnie harmonogram podjęcia dalszych kroków do pełnego urzeczywistnienia wewnętrznego rynku usług pocztowych, przewidując wówczas pełne zakończenie jego transformacji w 2009 r..

Obowiązująca obecnie „DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniająca dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty”, zwana III-cią Dyrektywą, stała się konsekwentnym, choć nieco opóźnionym urzeczywistnieniem podejmowanych dotychczas kroków. 

Dyrektywie ta wprowadza m/n trzy istotne zmiany w art. 1, dotyczącym ustanowienia wspólnych reguł, które na obecnym etapie implikują modyfikację celów prawodawstwa pocztowego. Reguły te dotyczą:

• warunków świadczenia ( wszystkich ) usług pocztowych,
• finansowania usług powszechnych na warunkach gwarantujących ciągłość ich świadczenia,

w miejsce;

• warunków świadczenia ( w szczególności ) pocztowych usług powszechnych,
• rezygnacji z kryteriów definiujących usługi, które mogą być zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne oraz warunków dotyczących świadczenia usług niezastrzeżonych.

W praktyce oznacza to m/n, odstąpienie od dotychczasowego stosowania obszaru zastrzeżonego jako jednego z istotnych sposobów finansowania powszechności usług pocztowych, na rzecz ogólnie zdefiniowanych, rozwiązań proponowanych w rozdziale „3” III Dyrektywy, zatytułowanym „Finansowanie usług powszechnych”.

4.      Wewnątrz sektorowa segmentacja działalności pocztowej

Śledząc konsekwentnie te aspekty III-ej Dyrektywy, które zagwarantować mają na przyszłość kontynuację dostępu użytkowników do usług powszechnych, przy jednoczesnym rozwoju rynku konkurencyjnego, należałoby je przedstawić w kontekście następujących definicji i uregulowań:

• jak wskazuje na to treść art. 3, istota i zakres gwarancji obejmujących świadczenie usług powszechnych w porównaniu do unormowań I-ej Dyrektywy pocztowej są w zasadzie kontynuowane,
• „usługi pocztowe” w tym usługi powszechne, to nadal usługi polegające na: przyjmowaniu, sortowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek pocztowych, świadczone przez operatorów pionowo zintegrowanych,
• jednakże, dyrektywa definiując „operatora świadczącego usługi pocztowe” stanowi, iż operatorem tym może również być przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną ( jeden z elementów ) z wyżej wymienionych usług pocztowych;” z wyjątkiem rekomendowanego w motywie 17-tym III-ej Dyrektywy, wyłącznego przemieszczania przesyłek pocztowych,

• „operator świadczący usługę powszechną”: postrzegany jest jako „publiczny lub prywatny” operator świadczący usługi pocztowe, który świadczy powszechną usługę pocztową lub niektóre elementy tej usługi w państwie członkowskim, o tożsamości którego Komisja została powiadomiona zgodnie z art. 4 Dyrektywy.

Wymienione powyżej usługi jako elementy ( świadczenia ) mogą być w związku z tym realizowane łącznie lub rozdzielnie, przez jednego lub różnych operatorów, oferując finalnie, pełen zakres świadczeń, właściwych dla całego łańcucha dostaw tj. przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych.

Każde państwo członkowskie, zgodnie z art. 4, zapewnić ma, że świadczenie usługi powszechnej jest zagwarantowane. Może to być osiągnięte silami rynku, bądź Państwa członkowskie mogą wyznaczyć ( desygnować ) jedno lub więcej przedsiębiorstw jako operatorów świadczących usługę powszechną, tak by zapewnić świadczenie usługi na całym terytorium kraju. Państwa członkowskie mogą także wyznaczać różne przedsiębiorstwa do świadczenia różnych elementów usługi powszechnej lub do świadczenia tej usługi w różnych częściach terytorium kraju.

Niezależnie od ustanowienia obowiązku świadczenia usług powszechnych, tam gdzie to uzasadnione, lansowana jest też formuła świadczenia całości lub części usług powszechnych na warunkach dobrowolności, która obok operatorów wyznaczonych, kwalifikuje również tego rodzaju operatorów jako „publiczną służbę pocztową”.

Zaistnienie tego rodzaju formacji ugruntowane zostało Dyrektywą pocztową i mieć będzie m/n istotne znaczenie w kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.  

Uwzględniając jednakże specyfikę naszego krajowego środowiska pocztowego, a zwłaszcza niektóre istotne kryteria, o których wcześniej była już mowa, należałoby z pewnymi modyfikacjami, akceptować generalnie przyjętą w Założeniach do nowelizacji Prawa pocztowego, potrzebę i kierunek redefinicji „usług powszechnych”.