Zawiłości postrzegania i redukcji „kosztu netto” na tle obowiązku pocztowej usługi powszechnej

W obliczu obowiązku implementacji dyrektyw pocztowych, zakreślone wizją wspólnotową, wyeksponowane w Założeniach do projektu Prawa pocztowego cele reformy tego sektora, postrzegane na obecnym etapie jako „kluczowe postanowienia III-ej Dyrektywy, które wymagać będą harmonizacji, stanowią na ogół niekwestionowane ukierunkowanie reform, jakie podjąć należy.

Jednakże ze względu na krajową specyfikę środowiska pocztowego, środki prawne jakie należałoby zastosować, powinny być ukierunkowane bardziej dogłębną diagnozą i wskazaniem właściwych dla tej specyfiki celów i środków dodatkowych. 

Inspiracją do takiego podejścia jest lektura Założeń do ustawy Prawo pocztowe, a w szczególności projektów; z dnia 19 marca 2010 r. oraz nazwijmy to; wersji opcjonalnych z budżetem i bez budżetu z dnia 30 lipca 2010 r., dokonywana zwłaszcza przez pryzmat oczekiwań rządu, polegających na ograniczeniu udziału budżetu państwa w finansowaniu „obowiązku świadczenia pocztowej usługi powszechnej” przez operatora wyznaczonego.

W szczególności chodzi tu o przewidywaną ewentualność powstawania nieuzasadnionego (niesprawiedliwego) obciążenia dla „operatora wyznaczonego”, noszącego postać tzw. „kosztu netto”, o czym mowa w motywie (26) III-ej Dyrektywy.

W kontekście tego motywu, niewątpliwie, poprzez specyfikę naszego rynku pocztowego, znajdujemy się w grupie państw, w których występuje ewentualność nadal zewnętrznego finansowania pozostałych kosztów netto usługi powszechnej, jeżeli funkcjonuje oczywiście poczucie obowiązku dokonania rzetelnej transpozycji dyrektyw pocztowych, a w szczególności zawartych tam minimalnych wymagań dostępowo jakościowych, wywołujących m/n to zjawisko.

Zgodnie z polską wersją tłumaczenia oryginału w „Załączniku I” III-ej Dyrektywy, Część B; „koszt netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej obejmuje wszelkie koszty związane ze świadczeniem powszechnej usługi pocztowej i niezbędne w celu zapewnienia tego świadczenia. Koszt netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej należy obliczać jako różnicę między kosztem netto działalności wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztem działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej.”

Jeżeli chodzi o ścisłość, w przypadku tej II-ej wersji, nieobjętej obowiązkiem OUP, użyta kategoria „kosztu działalności”, zgodnie z oryginalnym brzmieniem cytowanego powyżej tekstu, zastąpiona powinna być również kategorią „kosztu netto”, tak jak dla wersji objętej tego rodzaju obowiązkiem.

Jednakże zaproponowana w Założeniach [s.40 punkt b)] definicja, nie uwzględniając powyższego „niuansu”, dodatkowo pogorszyła przejrzystość jej brzmienia, przyjmując postać zapożyczoną z Prawa telekomunikacyjnego [1] , określającą sposób obliczania „kosztu netto” w następującym brzmieniu;

„Koszt netto obliczany będzie jako różnica pomiędzy kosztami świadczenia powszechnych usług pocztowych, których operator wyznaczony nie poniósłby gdyby nie miał obowiązku ich świadczenia a przychodami i korzyściami pośrednimi jakich nie osiągnąłby gdyby nie ten obowiązek”. 

Niezbyt też zręcznie użyta w tej definicji kategoria „przychodu”, wywołuje potrzebę jej przebudowy, stosownie do wymogu przejrzystości i jednoznacznej interpretacji.

Pozostawienie tak ujętej formuły wyliczenia, daje asumpt do niezgodnego z intencjami dyrektywy, interpretowania faktycznej, ostatecznie oszacowanej wielkości „kosztu netto”, który w rezultacie stanowić powinien głównie niekwestionowane porównywanie kosztów, najbardziej zbliżonych do bezpośrednich kosztów działalności, właściwych dla obu stanów tak specyficznie określonego, obowiązku operatora wyznaczonego.

 Wprowadzona przez autorów tej normy, kategoria „przychodów” w sferze ewentualnie dodatkowych korzyści, towarzyszących obowiązkowi świadczenia usług powszechnych, przyczyniających się pośrednio do redukcji „kosztu netto”, powinna być zastąpiona raczej kategorią „zysku”, która mieści się w zalecanej dyrektywą - formule finansowania OUP z zysków generowanych z działalności dodatkowych.

Obowiązek świadczenia usług powszechnych, pomimo dotychczasowej dominacji operatora publicznego, w segmencie przesyłek listowych z korespondencją, w naszych krajowych warunkach, a zwłaszcza na skutek b. niskiego „wskaźnika postażu” ( aktualnie – 52,9 )  domniemać należy, iż generował wysokie koszty, związane z dostępnością i jakością tego rodzaju usług, co zapewne stało się m/n motywem przedłużonego jeszcze stosowania „obszaru zastrzeżonego” i relatywnie wysokich opłat pocztowych. 

Notabene; przeciętny obywatel UE ( w UE-27 ), otrzymuje około 200 [2] przesyłek pocztowych rocznie, a więc niemal 4-krotnie więcej niż w Polsce, co znakomicie polepsza w krajach o takim wskaźniku, efektywność wykorzystania, kosztownej w utrzymaniu, „infrastruktury usług powszechnych”.

Dysproporcja tego rodzaju wskaźnika w kontekście nawet minimalnego zakresu i wymogów OUP, które należałoby spełnić jest niebagatelna, a jednak we wszystkich opublikowanych wersjach Założeń, jako bardzo istotne i wpływowe zjawisko, została całkowicie pominięta.

Budowanie na tym gruncie tezy (bez budżetowy wariant Założeń s. 12) o tym, że dzięki instrumentom aktywnego oddziaływania Prezesa UKE na sytuację rynkową po stronie przychodowej i kosztowej, finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar, jest stwierdzeniem bardzo ryzykownym, dokonanym jak mniemać należy w obliczu, wyrażonych przez rząd oczekiwań.

Również Dyrektywą wskazane poszukiwanie najbardziej efektywnych ofert świadczenia usługi powszechnej, jak zauważono to w Założeniach, polegające na wykorzystaniu procedur zamówień publicznych, poza ewentualnością sporadycznie praktykowanych wdrożeń formuły franczyzowej,  na razie ze względu na ogólny stan rozwoju konkurencji na naszym krajowym rynku pocztowym, nie wykazuje praktycznej przydatności.

       W kontekście tego rodzaju oraz wielu jeszcze innych specyficznych uwarunkowań, niezbędne staje się zdefiniowanie źródeł zewnętrznego finansowania obowiązku, związanego ze świadczeniem usługi powszechnej, który jak nas przekonują PP SA i autorzy Założeń, pociągają jednak za sobą koszty netto, stanowiące niesprawiedliwe obciążenie dla operatora wyznaczonego. Przekonanie to jest  głównie eksponowane w początkowych wersjach prezentowanych Założeń, wykazujących większą skłonność do w miarę wiernej implementacji zasad, zakreślonych III-ą Dyrektywą pocztową.

Wszelkie zabiegi zmierzające jednak do redukcji „kosztu netto”, jak wiadomo, powinny być ukierunkowane stanem równowagi pomiędzy; wymaganiami zdefiniowanymi na podstawie badań preferencji użytkowników krajowych, ( respektując minimalne wymagania określone Dyrektywą pocztową ), a osiągniętym stanem ich spełnienia.

Przy stosunkowo skromnym udziale respondentów wiejskich, a to z pewnością za przyczyna  ich ograniczonej dostępności do Internetu, Prezes UKE w 2009 r., zebrał opinie na temat korzystania z pocztowych usług powszechnych [3], zamieszczając na stronie internetowej Urzędu ankietę dla konsumentów. Chociaż jest to jedno z niewielu badań zaistniałych na krajowym rynku pocztowym wyłoniono pewien obszar preferencji m/n w zakresie;

• częstotliwości korzystania z usług: 
• rodzaju usług, na którym zależy konsumentom: 
• częstotliwości doręczeń, 
• opinii o cenach usług pocztowych,
• opinii na temat dostępu do usług pocztowych na wsi.  
  

Na tym m/n tle, ogólnie rzecz biorąc, z aprobatą przyjąć można, zaproponowane w Założeniach, ograniczenia asortymentowe pocztowych usług powszechnych, zmierzające do redukcji kosztu netto. Natomiast zbyt daleko idące ograniczanie dostępu do usług pocztowych oraz innych usług finansowych na wsi, a także ograniczenie częstotliwości doręczeń, nie zmierza w dobrym kierunku. Rozmijają się też te tendencje z intencjami i zasadami określonymi w kolejnych edycjach dyrektyw pocztowych, nie mówiąc już o oczekiwaniach krajowych użytkowników usług pocztowych.  

               Przy pełnym zrozumieniu sytuacji budżetowej państwa, która rzeczywiście wymaga zastosowania specyficznych reform, w tym reform w zakresie Prawa pocztowego, przedłożone rządowi propozycje i sposoby redukowania „kosztu netto”, przybrały bardzo szkodliwy kierunek redukcji, a tym samym redukcji zakresu działalności, w przestrzeni dostępowo – jakościowej świadczonych usług.  

Kreowanie poprzez projekcję Założeń, takiego rodzaju oczekiwań sfery rządowej, i to pokładanych głównie w bieżącej polityce odstępstw od wymogów ( minimalnych wymogów ), objętych nadzorem organu regulacyjnego, ukierunkowuje na ten organ, główny ciężar odpowiedzialności, za osiągany poziom  „kosztu netto”, co po części rozmija się z misją [4] tego organu.

Taki rodzaj „strategii regulacyjnej” nie uwzględnia też w dostatecznym stopniu, możliwości jakie pojawiają się na linii finansowania kosztu netto z zysków, wnoszonych z rozwoju i poszerzonej dywersyfikacji działalności publicznych służb pocztowych, a zwłaszcza operatora wyznaczonego. 

          Nadmienić należy, iż Dyrektywa pocztowa w sporadycznych przypadkach przewiduje tego rodzaju odstępstwa, które uwarunkowane są obowiązkiem powiadamiania Komisji, jednakże nadużywanie tego procederu jako narzędzia regulacji rynku pocztowych usług powszechnych, w miejsce ugruntowanych Prawem pocztowym reform, a zwłaszcza, poszerzania sfery działalności pocztowych służb publicznych, a w tym „operatora wyznaczonego” wydaje się być wysoce niewłaściwym. 

         Misja „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, jaka traktatowo przypisana została usługom „świadczonym w ogólnym interesie gospodarczym”, jakimi są pocztowe usługi powszechne, jest misją niesienia oferty usługowej, nawet tam gdzie zapotrzebowanie jest jeszcze stosunkowo niskie. 

Czynienie z ewentualności wysokiego „kosztu netto” motywu do ograniczania dostępności usługowej, poprzez redukcję sieci placówek pocztowych, bądź częstotliwości doręczeń, zwłaszcza na terenach wiejskich i oddalonych, jak należy sądzić, nie przylega ani do Wspólnotowej polityki rozwojowej, ani też tym bardziej do polityki rozwojowej kraju, nie mówiąc już o społeczno – gospodarczych oczekiwaniach w/w regionów.

Na linii „promowania spójności społecznej i terytorialnej”, znajduje się m/n  oferowanie wszystkim użytkownikom łatwego dostępu do sieci pocztowej, przede wszystkim poprzez udostępnienie wystarczającej liczby punktów dostępu i poprzez zapewnienie zadawalających warunków dotyczących częstotliwości przyjmowania (zbierania) i doręczania przesyłek oraz przystępności cenowej, jako celów pocztowej usługi powszechnej. 

Pamiętać o tym należy, że poza dostępem do sieci placówek pocztowych, który ma szczególna wartość dla miejscowej społeczności, również wysoka częstotliwość doręczania przesyłek ma swoją wartość, a w szczególności dla nadawców masowych i w tym instytucjonalnych.

Zbyt daleko idące np. ograniczenie częstotliwości doręczania, wywołuje też w rejonach objętych tego rodzaju redukcją ograniczenie możliwości nadania przesyłki pocztowej u pojawiającego się z tą samą częstotliwością „listonosza”, co wywołuje również kolejne odstępstwo od częstotliwości opróżniania wiejskich skrzynek nadawczych, a w konsekwencji, naruszanie norm jakościowych. 

Kategoria „spójności społecznej i terytorialnej”, wymagają zapewnienia w regionach oddalonych, istotnej sieci infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, usług bankowych, handlu elektronicznego i innych możliwości uczestnictwa w życiu gospodarczym.

Umocnienie przekonania o potrzebie bardziej  horyzontalnie otwartego podejścia, czerpać należy m/n z motywów; ( 14 ) ( 15 ) ( 19 ) ( 20 ) i ( 22 ) III-ej Dyrektywy, gdzie eksponuje się tak istotne ich właściwości jak;

• perspektywa różnicowania działalności operatorów pocztowych, świadcząc usługi elektroniczne dla firm lub inne usługi społeczeństwa informacyjnego, w celu sprostania konkurencji i nowym wymaganiom konsumentów oraz co bardzo ważne zapewnienia też nowych źródeł finansowania, 
• sieci pocztowe na obszarach wiejskich, odgrywają ważną rolę w procesie włączania działalności gospodarczej do narodowej / globalnej gospodarki oraz w zachowywaniu spójności pod względem społecznym i pod względem zatrudnienia, 
• urzędy pocztowe na obszarach wiejskich, ( stacjonarne placówki operatora ), znajdujące się w regionach oddalonych, mogą zapewnić istotną sieć infrastruktury, umożliwiającej dostęp do nowych usług komunikacji elektronicznej, w tym również dostępu do Internetu, 
• możliwość dostosowania, ( w oparciu o elastyczność zapewnioną przez dyrektywę 97/67 WE )  poszczególnych cech usług w sposób odpowiadający miejscowym potrzebom, a zwłaszcza z właściwością pełnego utrzymanie usługi powszechnej oraz powiązanych z nią wymogów w zakresie jakości, określonych w tej dyrektywie.

Świadczenie usług powszechnych musi przy tym spełniać podstawową potrzebę zapewnienia ciągłości działań, przy jednoczesnym zachowaniu możliwości adaptacji do potrzeb użytkowników oraz zagwarantowania im uczciwego i niedyskryminującego traktowania.

Na tym tle rodzi się pytanie, czy formułując projekt Prawa pocztowego, w postrzeganiu tego sektora gospodarczego, szczególnie przez pryzmat tzw. e-substytucji, kierować się należy mentalnością schyłkowości jego znaczenia, czy też wprost przeciwnie zjawisko e-substytucji i technologie z nim związane aplikować na rzecz infrastrukturalnego ugruntowania jego perspektywicznego rozwoju i współuczestniczenia w osiąganiu  szeroko pojętej „spójności społecznej i terytorialnej”.

---

[1] ROZPORZĄDZENIE MINISTRA TRANSPORTU I BUDOWNICTWA z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej §1.2.

[2] The Evolution of the European Postal Market since 1997 August 2009, str. 189 LETTER POST VOLUME AND    DEMAND.

---

[3]  http://www.uke.gov.pl/uke/index.jsp?place=Lead24&news_cat_id=250&news_id=4179&layout=8&page=text

---

[4]  Strategia Regulacyjna Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, luty 2009, s.4.  

A może zmodyfikować jeszcze formułę usług zastrzeżonych ?

Opublikowany na stronie internetowej Ministerstwa Infrastruktury „PROJEKT ZAŁOŻEŃ DO PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE USTAWY PRAWO POCZTOWE” z datą 14 stycznia 2011 r., nosi głównie charakter zmian postulowanych przez UKE jako organu regulacyjnego dla sektora pocztowego i jak się wydaje wychodzi po części naprzeciw jego bieżącym oczekiwaniom natury porządkowej, przywołanych tam obszarów regulacyjnych ustawy.

Zakres proponowanych zmian jednak rozczarowuje, gdyż z perspektywicznego punktu widzenia poza kwestiami takimi jak;

• nowe uwarunkowania prawne w prowadzeniu i aktualizacji przez UKE rejestru operatorów pocztowych i znaczenia jakie przywiązywać należy do kwestii spełniania wymaganych warunków do podjęcia określonej działalności,
• zasady określania wymaganej wielkości sieci i rozmieszczenia placówek, jako jednego z istotnych warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych przez operatora publicznego,

w swej treści nie obejmuje żadnych innych istotnych też reform natury strategicznej, które mogłyby przyspieszyć niektóre wcześniej postulowane ( m/n też przez organ regulacyjny )  oczekiwane zmiany, nawiązujące do docelowych wdrożeń III-ej Dyrektywy pocztowej.

            Istota tego rodzaju, etapowo realizowanego podejścia, została wyeksponowana w pierwszych dwóch publikacjach ( spotach ) niniejszych rozważań, zatytułowanych; „Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.” z dnia 16 stycznia 2011 r. oraz „Kompromis legislacyjny w kwestii urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty” z dnia 18 stycznia 2011 r..

Lektura tych uwag jak się wydaje w miarę przekonywująco wyjaśnia sens przyspieszenia przemian i związanego z tym etapowego wdrażania poszczególnych postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej, zwracając uwagę na konieczność odbudowy poczucia społecznej ufności i perspektywicznej pewności podmiotów sektora pocztowego.

Trwanie w oczekiwaniu na zapowiadane III-ą Dyrektywą pocztową oraz „Założeniami do projektu ustawy Prawo pocztowe” zmiany związane z docelową reformą rynku usług pocztowych, nie służy okrzepnięciu struktury przedmiotowo – podmiotowej ani też dalszemu rozwojowi tego sektora.

Dotychczasowa praktyka pokazała wadliwość niektórych obszarów regulacyjnych stosowanego dotychczas Prawa pocztowego, a zwłaszcza sfery definicyjnej i niektórych podstawowych pojęć, których zróżnicowana interpretacja skutkuje wręcz dekompozycją sektora pocztowego. Szczegóły tak niepokojącego postrzegania tej sytuacji zawarte zostały w opublikowanych 6.02.2011 r. rozważaniach ( spocie ) p. t. "Redefinicja usługi pocztowej".

Uzasadniona zaś w przywołanym „PROJEKCIE….” koniecznością finansowania obowiązku usługi powszechnej, kwestia stosowania nadal w okresie przejściowym tj. do końca grudnia 2012 r. obszaru zastrzeżonego, jest reakcją, co prawda spóźnioną, ale pożądaną.

Jednakże przedstawiony w tych założeniach sposób zapobiegania nasilającym się przypadkom i sposobom naruszeń tego obszaru, z jednej strony nie daje pełni gwarancji o ich całkowitym wyeliminowaniu, a z drugiej zaś strony pozostaje nadal wysoce restrykcyjnym, jeżeli chodzi o warunki legalnego wchodzenia w ten obszar.

Co do sposobu zapobiegania tego rodzaju zjawiskom, pominięto kwestę potrzeby redefinicji „przesyłki pocztowej”, która nie uwzględniła obecnie tzw. aspektu „ostateczności i nienaruszalności jej formy”, o czym mowa w definicji zawartej w Artykule 2 p. 6 Dyrektywy pocztowej, a która stanowi m/n istotną dla tej sprawy normę odpowiedzialną za ochronę obszaru zastrzeżonego. Wystarczyłoby zadbać w swoim czasie o w miarę wierną transpozycję postanowień Dyrektywy pocztowej w tym względzie.

Propozycja wieloaspektowego ukierunkowania definicji „przesyłki pocztowej”, zawarta została we wcześniej opublikowanej ( spot z dnia 30.01. 2011 r. ) części rozważań p. t. „Redefinicja przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego”.

Komentując zaś restrykcyjność stosowanej dotychczas formuły obszaru zastrzeżonego, należy zwrócić uwagę na formułę zastępczego zdefiniowania w Prawie pocztowym ( art. 47 ust. 2 ), zakresu zastrzeżenia, który otwiera możliwość legalnego przyjmowania przez operatorów niepublicznych, przesyłek listowych o masie poniżej 50 g.

Jednakże możliwość ta uwarunkowana została obowiązkiem stosowania 2,5 krotnego podwyższenia opłat, w stosunku do przesyłki najniższego przedziału wagowego ( 50 g ) najszybszej kategorii określonej w cenniku powszechnych usług pocztowych operatora publicznego.

Tak wysoki wskaźnik krotności w naszych krajowych warunkach stanowi, bardzo uciążliwą i nieproporcjonalną do tych warunków barierę konkurencyjnego wejścia tego rodzaju operatorów na rynek usług listowych. Zaostrzenie rygoryzmu w tej kwestii powinno mieć też swoją miarę, z punktu widzenia oczekiwań i dostępności cenowej użytkowników usług pocztowych.

Przywołane II-gą Dyrektywą; usługi które „mogą być nadal zastrzeżone”, w tym poprzez miarę krotności opłat, nie mają zobowiązującego charakteru. Wprost przeciwnie, jedynie potrzeba finansowania OUP, poziomu i struktury opłat pocztowych oraz zrównoważona tą potrzebą liberalizacja rynku pocztowego, decydują o proporcjonalności jej zastosowania.

Stosowana u nas pod wpływem obowiązującego Prawa pocztowego, polityka taryfowa, spowodowała relatywne spłaszczanie struktury opłat publicznych, w porównaniu do innych krajów i w zastosowaniu do obrotu międzynarodowego. W związku z tym realna krotność pomiędzy drugim, a pierwszym przedziałem krajowych opłat za 100 i 50 gramową przesyłkę wynosi aktualnie odpowiednio 2.40 i 1,95 zł, co stanowi krotność równą 1,23.

Jeżeli sytuacja ta jest rzeczywistym odzwierciedleniem realnych kosztów i jest właściwie monitorowana, przez organ regulacyjny, to dotychczasowa krotność „2,5” w naszych krajowych warunkach powinna być zdecydowanie odrzucona i zastosowana, co najwyżej na poziomie „1,25”, w całym pozostałym okresie funkcjonowania obszaru zastrzeżonego.

            Mając na względzie nie tylko bieżące potrzeby finansowania obowiązku usług powszechnych  ( OUP ), ale zachowanie perspektywicznej zdolności całego sektora pocztowego do przejęcia na siebie zobowiązań sponsorowania funduszu kompensacyjnego, ważną przesłanką takiego podejścia jest konsolidacja tego sektora, ukierunkowana nie tylko rozwojem i modernizacją usług pocztowych, ale utrzymaniem na właściwym poziomie stanu posiadania.

Dając temu wyraz zważyć należy, czy kontynuacja stosowania pełnego zakresu zastrzeżenia jest w pełni zasadna. Niewątpliwie przynosi ona w okresie przejściowym rekompensatę obciążeń operatora publicznego, wynikających z OUP, jednak w okolicznościach kiedy tego rodzaju bariera powoduje też kreację i bezpowrotne przejęcie tych usług przez inne pokrewne sektory, należy temu zapobiec.

Każda bowiem przesyłka i usługa, a z pewnością ich większość, pozostająca w obrocie sektora pocztowego, stają się przyczynkiem do przyszłościowego utrzymania gwarancji w zakresie OUP, być może nawet bez konieczności angażowania pomocy publicznej i taka też perspektywa powinna przyświecać tego rodzaju rozważaniom.

Dotyczy to zwłaszcza tych obszarów, które wykazują dużą podatność na tzw. e-substytucję, jak np. przesyłki reklamowe. Na tym tle przeanalizować by należało zasadność odkładania w czasie (do momentu wprowadzenia w życie docelowych przepisów Prawa pocztowego tj z dniem 1 stycznia 2013 r. ) wyłączeń z zakresu usług powszechnych, a tym samym z spod obszaru zastrzeżonego – „przesyłek reklamowych”.

W perspektywie pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty, postępująca utrata tego atrakcyjnego rynku, który w formule fizycznych reklam cieszy się wysoką skutecznością, będzie miała negatywny wpływ na ogólną konsolidację i rozwój sektora pocztowego w naszym kraju.

Pozostający jeszcze przejściowo okres stosowania obszaru zastrzeżonego do końca 2012 r. z pewnością uzasadnia podjęcie w Założeniach ( styczeń 2011 ) modyfikację obu poruszonych tu dodatkowo kwestii.

Poza propozycjami zawartymi w przywołanych powyżej Założeniach, należałoby jednak mieć na uwadze ewentualność przyspieszenia dalszych niezbędnych modyfikacji, które oczywiście nie stoją w sprzeczności z docelową transpozycja III-ej Dyrektywy, nie kolidują z regułami otwartego rynku, a które przyczynić się mogą do umocnienia pozycji sektora pocztowego jako całości w naszym kraju.

Mapa drogowa redefinicji OUP

Zarówno koszty i korzyści wypływające z OUP tak na poziomie krajowym jak i Wspólnotowym, mogą ulegać zmianom w najbliższej przyszłości ze względu na postępujący spadek wolumenu przesyłek pocztowych, rozwoju konkurencji i wzrostu zjawiska e-substytucjii.

Sytuacja ta uzasadnia przeprowadzenie zaawansowanej analizy zapotrzebowania na OUP, tak, aby OUP obejmował usługi, które są ważne dla konsumentów, ale żeby ich świadczenie nie było też nadmiernie kosztowne.

Zalecana w związku z tym analiza, na tle przywołanej już wcześniej tzw. „mapy drogowej dla kompleksowego przeanalizowania potrzeb OUP”, może być przeprowadzona w oparciu o cztery konkluzje jakie wynikają ze zrelacjonowanego po części „badania pilotażowego”. Autorzy „Sprawozdania …”[i], w części 5.1, zastrzegają się jednak, że konkluzje ( wnioski ) z „badań pilotażowych” mają charakter orientacyjny, a pogłębione analizy w oparciu o bardziej ugruntowane dane, mogą prowadzić do odmienności wniosków, w zależności od specyfiki danego kraju.

Pierwsza konkluzja jest taka, że definicje OUP w Państwach Członkowskich wydają się w dużym stopniu polegać na tradycji zamiast na potrzebach klienta. Za podstawę takiej konkluzji przyjęto dwa zestawione spostrzeżenia.

Z jednej strony, OUP wykazuje ponadczasową niezmienność. Definicja ta w dużej mierze pozostaje niezmieniona w porównaniu z poziomem rozwoju usług pocztowych, objętych badaniami poprzedzającymi określenie minimalnych ustaleń zawartych w Artykule 3 Dyrektywy Pocztowej z 1997 r.. Ponadto definicja ta jest w pewnym sensie obciążona funkcjonującym obszarem zastrzeżonym. OUP obejmuje te same produkty jak wcześniej i wymaga tak jak wcześniej takiej samej liczby dni doręczania.

Z drugiej strony OUP, różni się pomiędzy poszczególnymi krajami. Masowa ilość przesyłek z korespondencją, direct mail, czasopisma i niepriorytetowe listy, są uwzględnione w OUP w około dwóch trzecich krajów. Podobnie liczba dni doręczania w tygodniu różni się w poszczególnych krajach. To krajowe zróżnicowanie, można jedynie do pewnego stopnia wytłumaczyć, różnicą preferencji klientów.

Dodać należy iż: Minimalne ustalenia zawarte w Artykule 3 Dyrektywy 97, są też rezultatem badań, które dodatkowo trzeba określić jako zakrojone na ówczesny obszar Wspólnoty, nie uwzględniający nowych krajów członkowskich, wraz z ich specyfiką ówczesnego rynku usług pocztowych.

Druga konkluzja jest taka, że w większości krajów, na dzień dzisiejszy finansowanie OUP, nie wydają się stwarzać poważnych wyzwań. W rzeczywistości tylko kilka krajów oszacowało koszty netto OUP i one też uznają typowo drobne koszty netto, na poziomie nie większym niż 5 procent kosztów całkowitych.

Dodać należy iż: W odniesieniu do tej konkluzji wypada nadmienić, że okres badań pilotażowych pokrywał się przynajmniej częściowo z okresem stosowanego jeszcze obszaru zastrzeżonego w niektórych krajach, nie dając pełnego obrazu ponoszonych kosztów netto w jego aktualnej formule.

Wyjątkami od reguły są; Hiszpania, Malta, Słowenia i Islandia, gdzie koszty OUP są zgłoszone jako bardzo wysokie. Aczkolwiek oprócz Ministerstwa Rozwoju działającego w charakterze organu regulacyjnego w Hiszpanii, te wysokie szacunki nie zostały zaakceptowane przez pozostałe krajowe organy regulacyjne.

Dodać należy iż: W zestawieniu z „wolumenem zaadresowanych przesyłek pocztowych na osobę w 2007 r.,  w/w krajach” Hiszpania i Malta legitymuje się wskaźnikiem tego typu, niemal 3 razy wyższym, a Słowenia i Islandia 4 razy wyższym niż w Polsce, co m/n tym bardziej implikuje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia również wysokiego “kosztu netto” u naszego Operatora Narodowego.

Trzecia konkluzja badających, jest tego rodzaju, że studia na potrzebę OUP powinny być oparte na metodach, które ujawniają, ile respondenci są skłonni zapłacić za korzyści wypływające z OUP. W przeciwnym bowiem razie, istnieje ryzyko, że respondenci, co naturalne, odpowiedzą, że chcą wszystkich korzyści, unikając przy tym wszystkich dodatkowych kosztów.

W tym celu autorzy badań pilotażowych stworzyli i przetestowali metody „oceny gotowości zapłacenia” za OUP.

Czwarta konkluzja jest taka, że badania pilotażowe na gotowość do zapłaty oznaczają, że potrzeba OUP skupia się głównie na zapewnieniu dostępu do urzędów pocztowych. Klienci biznesowi nie są skłonni płacić za utrzymanie urzędów pocztowych, ale urzędy pocztowe są wysoko cenione przez klientów indywidualnych – gospodarstwa domowe. Jednakże gospodarstwa domowe nie tworzą znaczącego strumienia przychodów dla operatorów pocztowych.

W związku z tym prawdopodobnie operatorzy pocztowi będą udostępniać zbyt małą liczbę urzędów pocztowych, chyba że wystarczający do nich dostęp, zapewni OUP. Z drugiej strony, wydaje się istnieć silny popyt ze strony klientów biznesowych o dużych możliwościach nabywcy, którzy chcą zapewnienia wystarczającej częstotliwość doręczania przesyłek pocztowych.

Najważniejszym zaleceniem jest to, że badania nie powinny zakładać, iż respondenci pomogą nam rozszyfrowywać w jaki sposób zmiany w OUP wpłyną na poziom usługi, który oni doświadczają. Powodowane jest to wyłącznie obowiązkiem zależnym od czynników ekonomicznych operatora pocztowego. Obowiązek ten nie może mieć wpływu na poziom świadczenia wszystkich usług. Zaleca się w związku z tym, raczej badania skłonności do płacenia, które są oparte na dobrze określonych scenariuszach, dla rzeczywistego poziomu usług, świadczonych pod innym zmienionym reżimem OUP. Badania takie mogą w związku z tym pomóc politykom w podejmowaniu świadomych decyzji, dotyczących przyszłości zakres OUP.

           Struktura etapów i podejmowanych działalności tzw. „mapy drogowej” obejmuje;

1. Określenie aktualnego poziomu usługi, a w tym mapy aktualnego poziomu usługi objętej OUP,
2. Określenie wzorców  odniesienia ale dla sytuacji, innego poziomu usługi OUP, poprzez działania polegające na;

• określeniu polityki istotnych zmian w definicji OUP,
• ocenie prawdopodobnego poziomu usług świadczonych w ramach zmiany definicji OUP,

3. Zidentyfikowanie dodatkowych usług spowodowanych przez OUP, poprzez działanie określające różnicę pomiędzy poziomem usług na etapie A i po kroku B,
4. Oszacowanie korzyści konsumenta usług dodatkowych, poprzez działanie polegające na;

• sondażu klientów indywidualnych i biznesowych,
• użyciu oceny jakościowo – ilościowej i gotowości do płacenia,

5. Oszacowanie kosztów świadczenia usług dodatkowych, poprzez ocenę, na ile  będzie to kosztowne dla operatora wyznaczonego, aby zapewnić te dodatkowe usługi,
6. Bilans korzyści i kosztów, poprzez skonfigurowanie analizy koszt – korzyść, ustalając wagę korzyści wobec kosztów.

Zaproponowana przez autorów „Sprawozdania …” - Copenhagen Economics, „mapa drogowa”, stosownie do poszczególnych etapów, komentuje podejmowane działania, zwracając uwagę na to, iż wywiady z zainteresowanymi stronami dostarczą cennych informacji do przewodnika formułującego istotne dla polityki zmiany w definicji OUP.

            Bardziej owocnym podejściem mogłyby być zorganizowanie warsztatów z zainteresowanymi stronami do przedyskutowania tego, co w polityce istotnych zmian w OUP mogłoby być, a jakie potencjalne skutki poziomu usług będą.

            W tych okolicznościach jako przydatne, zwłaszcza w krajach o wysokim poziomie rozwoju rynku usług pocztowych okazać się może, przywołanie pięciu pytań tzw. „komercyjnego podejścia”, zawartych na planszy ( Box  5.1 s. 129 ), by dokonać oceny prawdopodobnego poziomu usług świadczonych w ramach zmienionej definicji OUP. Jeśli, na przykład, Operator Narodowy przekroczyłby już poziom świadczeń w porównaniu do obecnego OUP, wtedy wymóg złagodzenia OUP nie jest w stanie zmienić poziomu usługi.
 

            Przywołane powyżej pytania wyjaśnić mają:

1.       Czy Operator Narodowy zapewnia wyższy poziom usług niż wymagany przez OUP?

2.       Czy konkurenci świadczą usługi na wyższym poziomie niż wymaga to OUP od Operatora Narodowego?

3.       Czy Operator Narodowy w innych w krajach o niższych wymaganiach OUP świadczy taką usługę?

4.       Czy Operator Narodowy będzie ograniczony przez prawo konkurencji?

5.       Jakie są plusy i minusy świadczenia usługi?

Przekładając tego rodzaju podejście na naszą krajową specyfikę runku pocztowego, a zwłaszcza uwzględniając jednak ogólnie respektowany OUP w zakresie asortymentowym, ale przy tym relatywnie niski poziom spełniania OUP w w kategoriach dostępowo - jakościowych, może się okazać mimo wszystko, iż w kontekście segmentacji rynku pocztowego, tego rodzaju komercyjne podejście znajdzie też swoje zastosowania.

W komentowanym etapie „B”, analiza popytu ze strony klientów biznesowych będzie dostarczyć wartościowych informacji o klientach biznesowych, jak stanowić główną część obrotów. Tak więc, jeśli klienci biznesowi mają wysokie zapotrzebowanie na określone usługi, Operator Narodowy może świadczyć usługi na zasadach komercyjnych. Zatem definicja OUP nie będzie raczej miała wpływu na poziom usług dla takich elementów.

Jeżeli chodzi o etap „C”; będzie to określenie usług, które nie byłyby zapewnione w węższym OUP. Zaś w odniesieniu do etapu „D”; bardzo ważne jest, aby mieć dostęp do dobrze wyważonego panelu klientów biznesowych, mając w naszych specyficznych warunkach, ustalony pogląd w kwestii, wyodrębnienia i udziału również klientów instytucjonalnych.

Badanie gospodarstw domowych musi być zaprojektowane tak, żeby możliwe było oszacowanie skłonności do płacenia dla niektórych wrażliwych grup konsumentów, np. mieszkańców bez dostępu do Internetu.

Zdecydowanie zaleca się żeby sondaże wyraźnie określały oczekiwane zmiany w usłudze i poziomy wyceny, i nie zakładają, że respondenci mogą wywnioskować, w jaki sposób zmiany w OUP będą ich dotyczyć.

Badania powinny być wykonywane przez dłuższy okres czasu lub alternatywnie w normalnych warunkach, poza sezonami wakacyjnymi i poza okresami tygodniowych szczytów. W celu umożliwienia lepszego dostosowania pytań, zaleca się również korzystanie z badań pilotażowych, zawartych w „Sprawozdaniu…”.

Na etapie „E”, t.j. oceny kosztów świadczenia usług dodatkowych, wymaga to w zasadzie oceny uniknięcia kosztów netto świadczenia danej usługi, np. jak wiele można zaoszczędzić dzięki nie dostarczaniu przez Operatora Narodowego przesyłek pięć dni w tygodniu na obszarach wiejskich.

Na ostatnim etapie „F”, bilansu korzyści i kosztów, ostatecznie, politycy muszą zdecydować, czy korzyści przewyższają koszty i w jaki sposób należy określić OUP.

Konkludując; przedstawiony powyżej szkic tzw. „mapy drogowej redefinicji OUP poza walorem o narzędziowo – badawczym charakterze, poszerza ogólny zakres postrzegania specyfiki rynku pocztowego i kierunków jego zrównoważonego rozwoju.

Określona dotychczas i obowiązująca definicja „powszechnej usługi pocztowej”, przyjmująca w badaniach postać „obowiązku usługi powszechnej – OUP”, wymaga niewątpliwie stosownej redefinicji, jednakże byłoby wskazane aby zabieg tego rodzaju był poprzedzony przywołanym powyżej sposobem badania.

Wypływająca stąd rekomendacja, skłonić jednak powinna polityków do przyjęcia rozwiązań prawnych, które nie odrzucałyby odpowiedzialności Państwa za infrastrukturalne kształtowanie dostępności do bardziej nowocześnie postrzeganej sieci placówek pocztowych.

Konsekwencją takiej polityki powinna być ustawowo zabezpieczona ewentualność wsparcia ze środków publicznych bardziej dogodnej dla „gospodarstw domowych” i drobnego biznesu obecności placówek pocztowych na terenach wiejskich. Należałoby to też wiązać z bardziej precyzyjnym zdefiniowaniem, tak jak czynią to inne państwa członkowskie UE, wskaźników dostępności placówek pocztowych, traktowanych również jako centra komunikacji społecznej, spełniające nie tylko OUP, ale także inne finansowo rekompensowane usługi dodatkowe.

Obecność odpowiednio dostępnej sieci placówek na terenach wiejskich jest jednym z podstawowych elementów infrastruktury krajowej i bywa przedmiotem szczególnych porozumień pomiędzy rządem a „publicznym operatorem pocztowym”, co znajduje swoje miejsce w tzw. „odnawialnych kontraktach rządowych”, objętych normami prawa pocztowego, wielu krajów np. Belgii, Francji, Kanady itp..

Jest to niewątpliwie przedmiot troski o charakterze publicznym, ukierunkowany zwiększaniem dostępności, nie tylko w zakresie usług pocztowych, ale również w wielu usług administracji publicznej, realizowanych też na gruncie e-administracji i sprawnego państwa, a także powodowany potrzebami lokalnymi, zwłaszcza rozwoju przedsiębiorczości w rolnictwie i „ogólnemu przeciwdziałaniu izolacji społecznej”, jak to ujmuje Dyrektywa pocztowa.

            Narzędziem do osiągnięcia tak postawionego celu, miała być, niestety porzucona swego czasu ( na etapie definiowania, obecnie obowiązującego Prawa pocztowego ) idea stosowania tego rodzaju „kontraktów”, do której zapewne warto by powrócić. 

W odniesieniu zaś do sprawności funkcjonowania sieci doręczeń, zróżnicowana pod nadzorem organu regulacyjnego, częstotliwość doręczania 5-cio lub 3-krotnego w tygodniu, stać się powinna obok odpowiednio dostosowanej sieci przewozowej – narzędziem do osiągnięcia stawianego też celu, jakim jest terminowości dostawy przesyłek.

Zapewne należałoby pozyskać opinie wszystkich segmentów nadań masowych; takich jak nadawcy biznesowi, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, czy też nadawcy instytucjonalni, na temat ich preferencji opartych na skłonności do płacenia za terminowe doręczanie przesyłek pocztowych. Przysłowiowym „języczkiem u wagi” stać się powinna opinia klientów biznesowych i indywidualnych, występujących tym razem w roli adresatów przesyłek pocztowych.

 Inspiracją do przeprowadzenia specyficznie krajowych badań są wyniki sondaży dokonanego badania pilotażowego, które wskazują, iż; badana częstotliwości doręczeń w niektórych krajach obejmowały nawet 6-cio krotne doręczanie w tygodniu, ale najwyższy – „znaczący” poziom zainteresowania masowych użytkowników biznesowych, w kontekście „gotowości płacenia za usługi powszechne”, koncentrował się wokół dostaw 5-cio krotnych, na co wskazuje Tabela A.6: Gotowość do płacenia za usługi powszechne – mailersów biznesowych (str. 236).

 

Bardziej jednak wymowną jest „charakterystyka ankietowanych przedsiębiorstw” ( Tabela A.8 / str. 239 ), wskazująca, iż spośród 142 ankietowanych; 124 (87%), charakteryzuje się oczekiwaniem 5-cio krotnego doręczania w tygodniu.  Charakterystyka przepływu poczty wskazuje przy tym, iż przeważa strumień B2B – 56 %, nad strumieniem B2C w wysokości udziału równej 44%.

W kategoriach rodzaju wysyłanej poczty, największe udziały dotyczyły; działalności komercyjnej i transakcji finansowych – 56%, Direct mail – 48% oraz paczek – 44%.

Skłonność zaś do korzystania z usług operatora publicznego, ma miejsce wśród 47% respondentów biznesowych.

Uzyskanie odpowiedzi na tak stawiane pytania w naszej przestrzeni krajowej, pozwoliłyby bardziej precyzyjnie określić rozmiar wsparcia, jaki byłoby niezbędny dla utrzymania oczekiwanego poziomu i skuteczności procesu doręczania.

W tym też obszarze, ewentualność takiego wsparcia mogłaby być realizowana głównie poprzez „funduszu kompensacyjny”, sponsorowany zgodnie z motywem ( 26 ) III-ej Dyrektywy, na gruncie „poczty masowej”, zwłaszcza przez klientów biznesowych, dokonywany praktycznie za pośrednictwem operatorów pocztowych.

Zarysowujący się problem ewentualnego wyłączania niektórych segmentów poczty masowej z zakresu OUP, choćby w przypadku nadawców biznesowych, powinien być rozstrzygany (wzorem niemieckich i francuskich unormowań) przez ustawowe upoważnienie organu regulacyjnego do dokonywania tego rodzaju wyłączeń. Jednakże wyłączenia tego rodzaju mogłyby być dokonywane z wyjątkiem „usług doręczania”.

Tego rodzaju zastrzeżenie w okolicznościach przewidywanej segmentacji działalności pocztowej i wielowarstwowego znaczenia „usług doręczania”, wskazuje na ewentualność objęcia tego rodzaju usługi zakresem OUP i kontynuowania nadzoru regulacyjnego, co znajduje m/n swoje uzasadnienie w kontekście ustawowych gwarancji udzielania operatorom alternatywnym dostępu do infrastruktury usług powszechnych poprzez korzystanie z sieci doręczeń operatora wyznaczonego.

 

 

 

---

[i] http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf