wtorek, 15 marca 2011

„Koszt netto” wstępem do redefinicji usług powszechnych


            W pierwszym rozdziale ( spocie 16.01.11 ), niniejszej analizy, przywołane już zostało spostrzeżenie , iż projekcja znowelizowanego Prawa pocztowego, nie została poprzedzona wykreowaniem wobec sektora pocztowego, strategii w rodzaju „strategii rządowych”. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w kolejnych wersjach Założeń, które w wielu kwestiach wykazują znaczące zróżnicowania o ogólnogospodarczym rezonansie.
Jednym z przykładów, nazwijmy to rozchwiania opcji jest występujący brak wyraźnego stanowiska rządu, czym poza transpozycją Dyrektywy, przyszłe ukształtowanie Prawa pocztowego ma być głównie determinowane.
Chodzi o to czy w naszej specyfice krajowej, kierować się należy odczuwalnym zwiększeniem udział konkurencji w rynku usług pocztowych, przy zachowaniu ewentualności pomocy publicznej wspierającej usługi powszechne, czy też kierować się zrównoważonym rozwojem konkurencji, zwłaszcza „wchodzącej w zakres usługi powszechnej”, i z tego powodu objętej także stosowną regulacją.
Na tym tle poszczególne wersje założeń wykazują też brak zdecydowania w kwestii konkurencyjnego świadczenia części usług powszechnych na warunkach dobrowolności i regulacji dostępu operatorów alternatywnych, do infrastruktury usług powszechnych operatora wyznaczonego.
 Nie bacząc na tego rodzaju nazwijmy to „subtelności”, ostatnie dwa warianty Założeń determinowane są, dyspozycją Rady Ministrów, ukierunkowaną alternatywą udziału budżetu państwa w finansowaniu usług powszechnych, bądź opcją wykluczającą ten rodzaj pomocy publicznej.
Zaskakujące dyspozycje tego rodzaju, pomimo zrozumienia ich intencji, wymuszające doraźne korekty Założeń, które w swej bezbudżetowej wersji, w obliczu tego rodzaju oczekiwań,„deklarują”, iż „finansowanie kosztu netto może w ogóle nie być potrzebne, bądź mieć ograniczony wymiar” (s.12 ostatni akapit ), nie służą jakości nowelizowanego Prawa pocztowego, ani też rozważnej polityce rozwojowej tego sektora.    
W obliczu konieczności dokonania zrównoważonej liberalizacji rynku pocztowego w wielu krajach i to nie tylko w przestrzeni europejskiej, organy regulacyjne inicjują w środowiskach praktyków i naukowców dyskusję, której powód jest dwojakiego charakteru:
1.      Liberalizacja rynku pocztowego,
polegająca w głównej mierze na likwidacji obszaru zastrzeżonego, jako dotychczasowego źródła finansowania usług powszechnych.
Kwestia ta  implikuje bowiem dyskusję na temat „kosztów netto”, które jeżeli występują, to jak należy w tych nowych okolicznościach finansować usługi powszechne.
2.      Rozwijająca się e-substytucja i wynikające z niej zmiany,
implikujące debatę o potrzebie i zakresie usług powszechnych oraz czy powinien on zostać zmieniony. 
Te dwa wymiary rozważań, skłaniają do przeanalizowania aktualnej regulacji powszechnych usług pocztowych, z jednej strony pod kątem korzyści, które użytkownicy uzyskują z usług powszechnych, a z drugiej strony ponoszonych kosztów ich świadczenia, stosownie do rozpatrywanych wariantów ich docelowego zdefiniowania.
Rozważaniom tym towarzyszyć może jedno z bardziej aktualnych studiów; p. t. .”Główne tendencje w Sektorze usług pocztowych (2008-2010), SPRAWOZDANIE KOŃCOWE / 29 listopada 2010”, a w szczególności Rozdział 5, opatrzony tytułem; „Obowiązek świadczenia usługi powszechnej”[1].
Z doniesień i komunikatów prasowych, wynika, iż gorączka tego rodzaju dyskusji nie omija naszej krajowej rzeczywistości, obarczonej dość specyficznymi uwarunkowaniami, o których częściowo była już mowa w rozdziale „Kryteria postrzegania specyfiki środowiska pocztowego”.
Pochylając się nad problemem tzw. „kosztu netto”, przypomnieć należy jak postrzegane jest to zjawisko w motywie ( 29 ) III-ej Dyrektywy. Otóż; „koszt netto świadczenia usługi powszechnej obliczany jest, pod nadzorem krajowego organu regulacyjnego, jako różnica między kosztami netto ponoszonymi przez wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną, objętego obowiązkiem świadczenia tej usługi, a kosztami, w przypadku gdy operator nie jest objęty tym obowiązkiem”.  
Fakultatywność powstania i wzrostu tzw. kosztu netto, w naszej krajowej specyfice, uwarunkowana jest kilkoma czynnikami, z których najbardziej wpływowe to;
  • poziom wskaźnika postażu na który, niestety Założenia się nie powołują, a który jak to już wcześniej przedstawiono, jest niemal 4-krotnie niższy niż średni jego poziom w krajach UE,
  • struktura strumieni przepływu przesyłek między użytkownikami, wskazująca na jeden z najwyższych w UE udział przesyłek w relacji B2X[2] i przy tym najniższy w relacji C2C[3],
  • relatywnie do kluczowych krajów UE; niższy wskaźnik urbanizacji,
  • wysoka dynamika e-substytucji pomimo stosunkowo niższego poziomu dostępności szerokopasmowego Internetu.
Natomiast okolicznością sprzyjającą redukcji kosztów netto są jedynie, stosunkowo korzystne warunki geograficzne naszego kraju, nie generujące szczególnych utrudnień dostępowych, zwłaszcza w racjonalnym organizowaniu sieci pocztowej, a w tym sieci doręczeń.
Jak z powyższego przeglądu wynika jedynym polem manewru, na którym można by złagodzić oddziaływanie w/w czynników, decydujących o powstaniu kosztu netto, które trzeba to zauważyć mają głównie charakter obiektywny, jest ewentualna zmiana zakresu asortymentowego usług powszechnych i warunków ich świadczenia.
Założenia nie wskazują co prawda studialnie rzecz ujmując, na bardziej pogłębione dokonanie tego rodzaju przeglądu, jednakże propozycja redefinicji „powszechnych usług pocztowych”, współbieżna z w/w zamysłem, została przedstawiona.
Ukierunkowanie tej redefinicji, zwłaszcza w kwestii, wyłączenia z zakresu usług powszechnych tzw. „przesyłek reklamowych”, powinno mieć znaczenie nie tylko w kwestii pomniejszenia obciążeń operatora wyznaczonego, ale również mieć powinno znaczenie dla przyszłości całego sektora pocztowego.
 W obszarze bowiem świadczonych przez ten sektor usług, zbyt szeroko zakreślony dotychczas obszar zastrzeżony, definiowany na gruncie usług powszechnych, doprowadził do e-substytucji i przechwycenia przez inne sektory, w tym kanały komunikacyjne, znacznych udziałów w reklamie, co niekorzystnie odbiło się na usłudze „przesyłek reklamowych”.
 Na tym też tle, proponowane w Założeniach wyłączenie z zakresu asortymentowego usług powszechnych tzw. przesyłek reklamowych, a co za tym idzie ich wyłączenie z obszaru zastrzeżonego, uznać należy za właściwe, a wręcz nawet zasługujące na wyjątkowe przyspieszenie.
Co do proponowanego też, wyłączenia z zakresu usług powszechnych „usługi polegającej na realizacji przekazów pocztowych”, znając funkcjonujące jeszcze w naszym kraju preferencje, zwłaszcza wśród emerytów i rencistów, rezygnację z formuły powszechności na obecnym etapie oczekiwań tej grupy społecznej, należy uznać za przedwczesną.
Powołanie się na motyw ( 30 ) Dyrektywy, implikuje jedynie, iż „usługi te nie powinny podlegać żadnym mechanizmom kompensacyjnym, wymagającym wkładu od konkretnych przedsiębiorstw”. Ponadto ewentualność wydawania zezwoleń na konkurencyjne świadczenie niektórych, powszechnych usług pocztowych na warunkach dobrowolności, „nie może zależeć od obowiązku świadczenia takich dodatkowych usług”.
Nawet gdyby uwzględnić proponowaną zmianę realizacji przekazów pocztowych, i z aprobatą odnieść się do tak m/n ukierunkowanej redefinicji, uwzględniając w tym również potencjał jaki niesie ze sobą tzw. „poczta masowa”, wymienione uprzednio okoliczności sprzyjające redukcji „kosztów netto”, w naszej krajowej specyfice rynku usług pocztowych, nie są w stanie znacząco zrównoważyć czynniki, decydujące o jego wzroście.
Powstaje przy tym wątpliwość, czy lista zmian w definicji usług powszechnych, chociaż, jak się okazuje nie jest zbyt krótka, okaże się na tyle skuteczna, iż spowoduje odczuwalną redukcję „kosztu netto”, zakładając że z żelazną konsekwencja przestrzegane będą warunki świadczenia usług powszechnych.
Jeżeli w kontekście pożądanej redukcji „kosztu netto”, zważy się przy tym stosunkowo niewielkie pole manewru w obszarze opłat pocztowych, których relatywna przystępność budzi poważne zastrzeżenia, to prawem określona misja usług powszechnych, w tym określony poziom wymogów, stają się coraz trudniejsze do osiągnięcia.
Siłą naszych specyficznie obiektywnych uwarunkowań, nie wykluczając przy tym udziału subiektywnych uwarunkowań operatora publicznego, co wynika głównie z raportów organu regulacyjnego oraz wyników kontroli NIK, naruszane są normy;
  • cykliczności doręczania przesyłek,
  • dostępności placówek pocztowych o pełnym - powszechnym zakresie działania,
  • przy stosunkowo niewielkich odchyleniach natury jakościowej.
Lektura Założeń wskazuje na to, iż pominięte w nich zostały powstające już obecnie napięcia i pewnego rodzaju dekompozycja usług powszechnych w ich wspólnotowo – dyrektywnym ujęciu. Natomiast pojawiają się, nie poparte stosowną argumentacją, ani też jakimikolwiek badaniami akcenty optymizmu co do perspektywy ewentualnego uniknięcia zjawiska tzw. „kosztu netto”.
Na tym tle w części 5) Założeń, akcentowana jest aktualna rentowność usług powszechnych oraz deklaratywny optymizm, wypływający ze „Strategii Poczty Polskiej na lata 2010-2015”, zapewniającej równowagę finansową która jak się okazuje osiągana jest kosztem, kontynuacji tolerowanych naruszeń, prawem określonych warunków i gwarancji.
To, że poszczególne wersje Założeń ewoluują w kierunku redukcji obciążeń budżetu państwa, jest na tle stanu jego finansów w pełni zrozumiałe. Jednakże definiowanie tezy o potencjalnych możliwościach pokrywania „kosztów netto”, wyłącznie za pośrednictwem funduszu kompensacyjnego w tych warunkach, jest dalece wątpliwe i mało odpowiedzialne.
Potwierdzeniem tego rodzaju wątpliwości, w zaproponowanej w Założeniach formule, „funduszu kompensacyjnego”, jest symulacja wyliczeń, przeprowadzona w części 6 e) p. 7) Założeń, która wskazuje, na bardzo niską w skali kosztów, zdolność pokrywania jakiegokolwiek „kosztu netto”.
Towarzyszący temu, poziom ufności w powodzenie m/n restrukturyzacji sieci pocztowej, a w tym również sieci doręczeń, abstrahuje od postępujących samoistnie niekontrolowanych zmian, w wypełnianiu misji usług powszechnych. Zmiany te stanowią w pewnym sensie nieformalną redefinicję usług powszechnych, motywowaną koniecznością ogólnej obniżki kosztów.
Wadliwością dokonywanej restrukturyzacji, jest m/n jej jednostronny charakter, zmierzający do redukcji potencjałów, bez jakiegokolwiek wysiłku na rzecz poszerzenia możliwości ich wykorzystania.
Uwaga tego rodzaju wypływa z motywu ( 6 ) III-ej Dyrektywy pocztowej, który zwraca uwagę na to, iż środki w dziedzinie usług pocztowych powinny być tak skonstruowane, by zadania Wspólnoty wynikające z art. 2 Traktatu, a w tym m/n harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, także zostały zrealizowane jako cele.
Społeczny wymiar tego rodzaju podejścia, w tym dyrektywnym kontekście, powoduje dodatkowo poważne naruszenie równowagi na rynku pracy, wywołanej brakiem odpowiedzialności za substytucyjne wykorzystania publicznej sieci pocztowej, dalszej dywersyfikacji usług pokrewnych, o publicznym charakterze.
W konkluzji rozważań dotyczących „kosztu netto”, o ewentualności jego wystąpienia i jego wysokości, nadal otwartą kwestią pozostaje dalsze poszukiwanie sposobów jego redukcji, bądź to poprzez redukcję zobowiązań właściwych usługom powszechnym, bądź poprzez poszukiwanie nowych bardziej efektywnych „wartości dodanych”, uatrakcyjniających usługi powszechne.


[2] B2X – relacja pomiędzy klientami biznesowymi, a stanowiącymi adresatów, klientami biznesowym i klientami indywidualnym.
[3] C2C – relacja pomiędzy klientami indywidualnymi, a innymi, stanowiącymi adresatów klientami indywidualnymi.