Redefinicja przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego

Raportowane analizy organu regulacyjnego, wskazując na pozytywne dokonania, będące rezultatem funkcjonującego Prawa pocztowego, były też, już w 2005 r. znakiem upowszechniania się wielu szkodliwych tendencji i to zarówno w strukturze przedmiotowej jak i podmiotowej polskiego rynku usług pocztowych.

Szczególne ich nasilenie nastąpiło w 2007 r., co wynika z Raportu Prezesa UKE[1], objawiając się spadkiem tempa wzrostu liczby operatorów niepublicznych oraz wzrostem liczby wykreśleń z rejestru operatorów pocztowych, bądź nie wykazywaniem kontynuowanej działalności.

Nijako równolegle z tym zjawiskiem nastąpiło osłabienie dynamiki rozwoju rynku pocztowego i to nie tylko na skutek obiektywnie postępującej e-substytucji, ale również na skutek wadliwości podstawowych norm Prawa pocztowego, powodujących w konsekwencji przemieszczanie się działalności pocztowej, definiowanej w jej dyrektywnym rozumieniu, do sektorów pokrewnych. Zjawisko to znalazło swoje potwierdzenie w fluktuacji związanych z tym danych statystycznych, zwłaszcza w segmencie paczek, które w dużej mierze noszą cechy „paczek o standardach pocztowych”.

Chociaż przyjęcie określenia „paczek o standardach pocztowych”, ma raczej charakter pomocniczy, jest równoznaczne z określeniem paczki, jako paczki pocztowej, stanowiącej w swej istocie „przesyłkę pocztową”, definiowaną zgodnie z intencją Dyrektywy pocztowej.

Definicja przesyłki pocztowej ma również kluczowe znaczenie dla poprawy czytelności określenia „usługi pocztowej” , decydującej o zakresie działalności pocztowej, co implikuje kolejności podejścia do obu tych kwestii.

Redefinicja „przesyłki” jako „przesyłki pocztowej”

Z uwagi na ogólny „brak w Prawie pocztowym definicji odpowiadających poszczególnym rodzajom usług pocztowych (np. brak jest definicji usługi pocztowej z wartością dodaną - kurierskiej, czy też ekspresowej, nie ma także de facto ogólnej definicji paczki pocztowej, gdyż istniejąca definicja określa tę usługę jako świadczoną wyłącznie przez operatora publicznego)” trudno jest w związku z tym wyodrębnić nie tylko rynek usług podobnych do powszechnych oraz usług o wartości dodanej, ale przede wszystkim trudno jest wyodrębnić, jak zauważa UKE, w całości sektor usług pocztowych w kategoriach jego struktury przedmiotowej.

Użyte bowiem w Prawie pocztowym określenie, odnoszące się do „przesyłki”  niesłusznie pomija w definicji jej pocztowy charakter, nosząc następujące brzmienie;

„16) przesyłka – rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;”

• które nie daje się jednoznacznie zinterpretować jako przesyłka pocztowa, co do sposobu jej opatrzenia adresem oraz fizycznego postrzegania jej formy,
• która traci na swych właściwościach prawnych w przypadku jej przyjęcia do przewozu i doręczenia przez inny podmiot niż operator pocztowy.

Wchodzącą zaś w zakres definicji „przesyłki” - „paczkę pocztową”, określono odpowiednio;

„13) paczka pocztowa – przesyłkę rejestrowaną zawierającą rzeczy, przyjętą przez operatora publicznego w celu przemieszczenia i doręczenia;”,

która w rzeczywistości może być przedmiotem usługi pocztowej świadczonej nie tylko przez operatora publicznego, ale również na konkurencyjnych warunkach przez innych, niepublicznych operatorów,

W kontekście tego rodzaju rozbieżności wobec pojęć dyrektywą określonych, Założenia m/n częściowo zmodyfikowały oba te pojęcia, nie oddając jednak w pełni istoty definiowania „przesyłki pocztowej”, która z jednej strony powinna być na tyle uniwersalna, aby obejmować „paczki pocztowe”, a z drugiej strony być na tyle precyzyjną, aby można było każdy tego rodzaju obiekt jednoznacznie zinterpretować i określić.

„Przesyłką pocztową”, może więc być rzecz;

• opatrzona indywidualnie adresem na samym przedmiocie lub na jego opakowaniu, w odróżnieniu od opatrzenia np. przesyłki  (towarowej) „listem przewozowym”, w rozumieniu Prawa przewozowego,

• która w swej ostatecznej formie, odpowiednio zaadresowana, określona jest limitem masy i objętości, czerpiąc swe właściwości z wzorca jakimi są prawem określone wymogi i warunki świadczenia usług powszechnych,
• która w kontekście tych wymogów i warunków, pozwala również jednoznacznie zakwalifikować prowadzoną działalność jako „wchodzącą w zakres usługi powszechnej”, zgodnie z intencją motywu 27) III-ej Dyrektywy,
• której przywołane właściwości, zwłaszcza zachowania od momentu przyjęcia do momentu doręczenia nienaruszalności jej formy, mogą stanowić m/n w okresie przejściowym przyczynek do doprecyzowania norm odpowiedzialnych za ochronę tzw. „obszaru zastrzeżonego”, w odniesieniu do „przesyłek listowych”, z zawartością korespondencji,
• której właściwości pozwalają również docelowo określić ewentualność oraz okoliczności naruszenia Prawa pocztowego zarówno w odniesieniu do przewoźników jak i nadawców.

            Wydaje się, iż kierując się w/w kryteriami pojęcie przesyłki pocztowej można by kierunkowo określić jako;

„ przesyłka pocztowa” rzecz przeznaczona do doręczenia przez operatora pocztowego, która opatrzona adresem, w swej ostatecznej formie w jakiej ma być przewieziona, spełnia wymagania identyczne jak dla określonej usługi powszechnej,

przypisując jej zgodnie z duchem Dyrektywy uszczegółowienie, iż;

„przesyłka pocztowa” poza „przesyłkami listowymi” oraz „paczkami pocztowymi”, które stanowić mogą również formę „przesyłki kurierskiej”, obejmuje m/n „przesyłki reklamowe”.

Dla przypomnienia, wymienione w proponowanej definicji, wymogi limitów masy i objętości, związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych, zawarte są wśród warunków świadczenia usług powszechnych w Rozporządzeniu[2] wydanym na podstawie dotychczasowego art. 46 ust. 3 ustawy Prawo pocztowe. Notabene; praźródłem tego rodzaju wymogów jest Konwencja UPU.

            Jeżeli w takim właśnie kierunku poszłoby określenie „przesyłki pocztowej”, mielibyśmy bardziej jednoznacznie określoną przedmiotową strukturę sektora pocztowego. Każda bowiem „rzecz – przedmiot” określony w ten sposób, bez względu na to czy jest przedmiotem obrotu – usługi, świadczonej na warunkach powszechności, czy też gdziekolwiek na warunkach komercyjnych, stanowi przesyłkę o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc stanowi „przesyłkę pocztową”.  Taką też przesyłką bez żadnych wątpliwości powinna być i jest poprawnie zdefiniowana w Założeniach „paczka pocztowa”.

Analiza przedstawionych w Raportach danych wskazuje m/n że: głównym źródłem przychodów operatorów niepublicznych, są cieszące się największą popularnością paczki o masie do 10 kg i to zarówno w obrocie krajowym jak i zagranicznym.

Zaznaczyć należy, iż w rzeczywistości postępuje obecnie, tak jak w większości krajów UE efektywny wzrost wolumenu paczek i przesyłek ekspresowych[3], w tym również w transgranicznych relacjach B2C, spełniając coraz częściej rolę dystrybucji dóbr konsumpcyjnych w systemie e-commerce.

Niewątpliwie chociaż z perspektywy ogólnogospodarczego i społecznego punktu widzenia mamy tu do czynienia ze zjawiskiem pozytywnym, to zjawisko zewnętrznej kreacji obrotu paczkowego, osłabia m/n potencjał sektora pocztowego w perspektywie potrzeby solidarnego wspierania formuły pocztowych usług powszechnych, obejmujących m/n nadal paczki pocztowe, dostarczane na tych warunkach.

Kierując się intencją  redukcji poziomu oczekiwań wobec pomocy pozyskiwanej z funduszy publicznych, na tego rodzaju wsparcie, byłaby bardziej właściwa, bezwarunkowa konsolidacja obrotu paczkowego o standardach pocztowych.

Konsolidacja ta polegać oczywiście powinna na pełnej swobodzie konkurencyjnej obsługi tego obrotu, ukierunkowanej jednak formułą udziału tego obrotu w funduszu kompensacyjnym, bez względu na to kto i gdzie obrót ten realizuje.

Praktycznie miałoby to oznaczać, iż każdy podmiot podejmujący się przewozu i doręczania przesyłek pocztowych, a w tym również paczek pocztowych, wchodzi na grunt „regulowanej działalności pocztowej”, uwarunkowanej dodatkowo obowiązkiem uzyskania uprawnienia polegającego zgodnie z Prawem pocztowym i art.15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na wpisie do rejestru działalności regulowanej.

W konsekwencji tego stanu rzeczy, doprecyzowania wymaga dotychczasowy art. 6 Prawa pocztowego, który notabene umknął uwadze wszystkich kolejnych wersji Założeń, a na skutek ( kontrowersyjnej ) rezygnacji, zgodnie z tymi Założeniami, z formuły zezwolenia, wymagałby stosownej redefinicji.

Pomimo już wcześniej postrzeganej dekompozycji i słabości sektora pocztowego, pojawili się i ugruntowują swoją pozycję niektórzy operatorzy pocztowi, którym nie należałoby ustawowo zamykać drogi do ewentualnego świadczenia obok operatora wyznaczonego usług powszechnych, na warunkach dobrowolnego wyboru. Odpowiednio dostosowana do tej perspektywy formuła zezwoleń, okazać się może bardzo przydatna, a w swych intencjach bardziej pożądana, niż formuła wchodzenia w zakres usługi powszechnej.  

W tych okolicznościach, niezbędna staje się kontynuacja bardziej detalicznego rozwinięcia tej kwestii w dalszych rozważaniach, mając na uwadze główne cele jakie powinniśmy osiągnąć w przestrzeni Wspólnotowej oraz cele pożądane i możliwe do osiągnięcia w naszych krajowych uwarunkowaniach.

---

[1] Raport Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2007 roku, URZĄD KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ Warszawa, maj 2008

[2] ROZPORZŃDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych

[3] Study for the European Commission, DG Internal Market and Services The Evolution of the European Postal Market

since 1997 August 2009; Rozdział 4.3 Parcel and Express Markets

Kryteria postrzegania specyfiki środowiska pocztowego

Kategoria powszechności dostępu do usług pocztowych w obiegowym rozumieniu tego pojęcia to nie tylko prawem określone gwarancje, ale również wszechobecna oferta konkurencyjna, dająca użytkownikom praktyczne poczucie naturalnej powszechności dostępu do usług.

Sytuacja tego rodzaju ma najczęściej miejsce w takich krajach w których rozwój rynku pocztowego ugruntowany został odpowiednio wysokim poziomem rozwoju gospodarczego i relatywnie wysokim popytem na usługi pocztowe.

W krajach mniej zasobnych, jeżeli sprzyja temu rozważna polityka rządu, kreująca strategię równowagi pomiędzy koniecznością zachowania gwarancji powszechności, a koniecznością rozwoju konkurencyjnego rynku pocztowego, poczucie powszechności dostępu do tego rodzaju usług może stać się również wszechobecne.

Wzrasta przy tym zaufanie nie tylko do mechanizmów rynkowych, ale również do sfery powszechności regulowanej, jeżeli podaż tego rodzaju usług ma charakter innowacyjny i efektywny, stając się przyczynkiem do ogólnego pomnażania dostępu do usług pocztowych. 

Te relatywnie bardziej komfortowe sytuacje mają głównie miejsce w krajach, w których występuje  wysoki „wskaźnik postażu”, określany jako ilość przesyłek pocztowych, przypadająca na głowę mieszkańca w skali rocznej.

Formuła tego wskaźnika, wyeksponowana została przez Komisję Wspólnoty Europejskiej w tzw. „Zielonej księdze na temat jednolitego rynku usług pocztowych”. Zauważono tam również, że dynamika zmian owego „wskaźnik postażu” jest relatywnie porównywalna z dynamiką zmian produktu krajowego brutto (PKB), liczonym na jednego mieszkańca. Zachodzi więc przy tym pewna korelacja pomiędzy PKB liczonym na jednego mieszkańca, a stopniem korzystania z usług pocztowych.

W 2009 r. wg danych UKE[1] krajowy wskaźnik postażu; 52,7 zaadresowanych przesyłek na głowę mieszkańca , wykazał przyrost w porównaniu do 49,9 z roku 2007.

Wskaźnik ten powoli wzrasta, ale pomimo to w rankingach krajów UE, sporządzonych na podstawie statystyki UPU z 2007 r., a także wg raportu ECORYS[2], lokuje nas powyżej 20-go miejsca, przy średniej jego wartości w UE; 187 i najwyższej jego wartości; 375 uzyskanej w Luxemburgu. Relatywnie bardzo wysoki jest też tego rodzaju wskaźnik uzyskiwany w  USA, który w 2007 r. wyniósł 664,5 zaadresowanych przesyłek na głowę mieszkańca.

Zestawiając te dane z rankingiem PKB na jednego mieszkańca krajów UE w 2007 r., wyrażonym  w SSN ( wspólna, umowna waluta, zwana „standardem siły nabywczej” ) wg  MFW, Eurostat, Polska lokuje się w tej kategorii na 25-tym miejscu z wartością 12 300 SSN. Średnia dla UE-27, wynosiła 24 700 SSN.

W czołówce tego rankingu znajdują się w większości kraje o wysokim wskaźniku postażu, takie jak np.; Luxemburg, Holandia, W. Brytania, Francja, Niemcy, itp. a wśród nowych członków UE, również Republika Czeska osiągająca wskaźnik postażu na poziomie prawie 100 adresowanych przesyłek na głowę mieszkańca.

Niezależnie od tego, czy posługiwać się będziemy wprost wolumenem przesyłek pocztowych w danym kraju i wielkością PKB, czy też w/w wskaźnikami, obydwie te kategorie mają fundamentalne znaczenie dla specyfiki środowiska pocztowego i funkcjonowania tego rynku w danym kraju.

W otoczeniu obydwu tych wskaźników, bardziej detaliczna analiza specyfiki danego środowiska pocztowego wymaga, uwzględnienia również;

• stanu populacji,
• ilość i struktury użytkowników biznesowych i konsumentów indywidualnych,
• charakterystyki procentowego rozkładu strumieni przesyłek w strukturze tych użytkowników,
• koniunktury usług i charakteru oddziaływania komunikacji elektronicznej.

Specyficzna cechą krajowego rynku usług pocztowych jest w przeciwieństwie do kluczowych krajów członkowskich UE, historycznie ukształtowana tendencja do rezygnacji i wydzielania z tego sektora działalności kolportażowej i sprzedaży prenumeraty, oraz obojętny wręcz stosunek do tzw. „direct mail”, skutkujących relatywnie niskim udziałem  publikacji w segmencie przesyłek listowych.

Niebagatelne znaczenie w naszej krajowej rzeczywistości ma przywołana tu „charakterystyka procentowego rozkładu strumieni przesyłek”.

Rozkład strumieni przesyłek został wychwycony i wyeksponowany w ogłoszonym przez Instytut Łączności raporcie, który zwraca uwagę na fakt, iż w Polsce występuje stosunkowo wysoki 90 % udział kierunku B2X ( klienci biznesowi – klienci biznesowi + indywidualni ), przepływu przesyłek w ogólnym wolumenie przesyłek adresowanych. Pozostałe kierunki tj. C2B: klienci indywidualni (włączone są tutaj również małe i średnie przedsiębiorstwa) – klienci biznesowi, oraz C2C: klienci indywidualni – klienci indywidualni, charakteryzują się udziałami 5-cio procentowymi.

Sytuacja ta wskazuje na znaczną dominację hurtowego przyjmowania przesyłek, a jednocześnie dystrybucyjny charakter mniej lub bardziej  rozproszonego doręczania, które ma stosunkowo największy udział w kosztach świadczenia usług pocztowych, zwłaszcza jeżeli są one realizowane na warunkach powszechności.

Na ogół w krajach o relatywnie niższym „wskaźniku postażu”, stając przed koniecznością dalszej liberalizacji i w przypadku podejmowanych w tym celu studiów i analiz, w grę wchodzą jeszcze inne, charakterystyczne dla tego środowiska czynniki, które w większym lub mniejszym stopniu wpływają na sferę kosztową świadczenia usług pocztowych.

Do czynników tego rodzaju należą w szczególności;

• powierzchnia i konfiguracja geograficzna kraju,
• wskaźnik urbanizacji jako „%” ludności w miastach i jego rozkład regionalny,
• charakterystyka przyjętego zakresu i standardów jakościowo – dostępowych usługi powszechnej,
• polityka cenowa,
• sposób i skuteczność finansowania obowiązku powszechności usług pocztowych,
• instrumentacja ochrony interesów konsumenta.

Jak wynika to z powyższego, zarówno w przestrzeni krajowej, regionalnej, czy też globalnej, w rzeczywistości występować mogą znaczne zróżnicowania co do siły wewnętrznej tego specyficznego rynku, uwarunkowanej topografią, a w szczególności warunkami demograficznymi i społeczno – ekonomicznymi.

W odniesieniu do tych uwarunkowań, pomijać nie można wytyczonych do zrealizowania celów III-ej Dyrektywy pocztowej, które uwzględniać powinny taką konstrukcję środków podejmowanych w dziedzinie usług pocztowych, by nie ucierpiały na tym inne zadania Wspólnoty, wynikające z art. 2 Traktatu.

Zadania te, III Dyrektywa w motywie ( 6-tym ) obok harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju działalności gospodarczej, postrzega w podwyższaniu poziomu i jakości życia, eksponując równie istotne dla nas zadanie;  "wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej”.

W kontekście złożoności tej materii, w wielu krajach w szczególności kluczowych dla UE już na etapie prac definiujących obowiązującą III-ą Dyrektywę, przeprowadzono szereg analiz i studiów zakończonych stosownymi raportami, dającymi pogłębiona wiedzę o zachodzących zmianach środowiska pocztowego i kierunkach kształtowania otoczenia prawnego tej dziedziny.

Bardzo pouczające i dające wiele do myślenia są też; międzynarodowe studium porównawcze USA i krajów kluczowych w zakresie obowiązku pocztowej usługi powszechnej i zasad liberalizacji usług pocztowych - Raport Accenture sierpień 2008.[3] oraz raport określający ewolucję europejskiego rynek pocztowego od 1997 r., sporządzony przez; ITA Consulting & WIK-Consult w sierpniu 2009 r. ; „The Evolution of the European Postal Market since 1997, August 2009”

Główną troską tego rodzaju studiów jest kwestia zdiagnozowania istoty zjawisk zachodzących na rynkach usług pocztowych celem określenia, jak daleko i na ile należałoby zliberalizować sektor pocztowy, aby nie utracić równowagi finansowej i gwarancji świadczenia usług powszechnych. Nieodłączną kwestią tego rodzaju rozważań jest zdefiniowanie harmonogramu tego rodzaju transformacji, osiągając współbieżność w ogólnym rozwoju gospodarczym i społecznym, nie tracąc też z pola widzenia oczekiwań indywidualnego konsumenta.

W obliczu oddziaływania wymienionych pokrótce czynników i uwarunkowań, określających, specyfikę rynku pocztowego, z jednej strony, a koniecznością implementacji III-ej Dyrektywy z drugiej strony, Założenia M. I., zmierzające do nowelizacji Prawa pocztowego, nie eksponują w dostatecznym stopniu  warsztatu badawczego oraz pogłębionych analiz poprzedzających ich projekcję, skutkując małą przejrzystością niektórych ważnych dla przyszłości sektora pocztowego zasad prawnych.

Ponieważ odczucie braku tej przejrzystości nie jest odosobnione, jak wskazują na to liczne publikacje, trzeba będzie niektóre zagadnienia bardziej szczegółowo przeanalizować, eksponując właściwe tezy i rekomendacje.

---

[1] Raport Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2009 roku URZĄD KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ Warszawa, maj 2010r.

[2] ECORYS Nederland BV: „Main developments in the postal sector (2006 – 2008).” Rotterdam 11 września 2008.

[3] http://www.usps.com/postallaw/_pdf/AccentureReport.pdf

Kompromis legislacyjny w kwestii urzeczywistniania rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty

Konstrukcja III Dyrektywy, osadzona została na gruncie trzech głównych artykułów, z których;

• Artykuł 1 wprowadza 26 różnego rodzaju zmian w dyrektywie 97/67/WE, które po części  cytowane i komentowane, wymagają bardziej detalicznego przybliżenia i analizy.
• Artykuł 2 dotyczy wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych
  i administracyjnych niezbędnych do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do dnia 31 grudnia 2010 r., o czym Państwa członkowskie bezzwłocznie informują  Komisję.
• Artykuł 3, informujący o uzyskanym kompromisie odstępstwa od Art. 2 wymienionych 11-tu państw członkowskich, w tym Polski, które mogą przesunąć termin wdrożenia niniejszej dyrektywy do dnia 31 grudnia 2012 r., aby utrzymać usługi zastrzeżone dla operatora świadczącego usługę powszechną.

W treści końcowej Artykułu 3, zawarta została norma, która zachęca wymienione w nim państwa członkowskie, do podjęcia decyzji o wcześniejszym wdrożeniu dyrektywy.

Kompromis ten jak należy domniemać, osiągnięty został w wyniku zgłaszanych, zwłaszcza przez Rządy krajów, które wstąpiły do UE w 2004 r., swoich opinii do sformułowanego w 2005 r. sprawozdania Komisji.  

Stanowisko do przywołanego tu sprawozdania, już jako pełnoprawnego Państwa Członkowskiego, 13 maja 2005 r. sformułował również Rząd Polski,

W stanowisku tym ówczesny Rząd „zgadzając się z ogólną konkluzją sprawozdania, że Dyrektywa pocztowa jest implementowana i stosowana prawidłowo”, zaakcentował jednak, iż „członkowie UE potrzebują więcej czasu i doświadczenia, aby wyrównać różnice w stosunku do krajów, w których przeobrażenia gospodarcze rozpoczęły się dużo wcześniej i od lat konsekwentnie zmierzały do osiągnięcia modelu gospodarki w pełni konkurencyjnej”.

Sformułowane wówczas stanowisko, jest nadal aprobowane przez obecny Rząd, czego wyrazem jest realizująca ustalenia Rady Ministrów i powiadomienie przez Ministra Infrastruktury, w dniu 25 sierpnia 2008r. Komisji Europejskiej o zamiarze skorzystania z derogacji w zakresie późniejszego otwarcia rynku, co oznacza, że rynek powinien być otwarty nie później niż z dniem 1 stycznia 2013 r..

W tych okolicznościach, podjęta została już w 2008 r. projekcja prawa pocztowego, nosząca postać „Wstępnych założeń do projektu ustawy regulującej funkcjonowanie polskiego rynku usług pocztowych w warunkach pełnej konkurencji, przygotowanych przez Zespół powołany przez Ministra Infrastruktury”, ogłoszony 12 września 2008 r..

Założenia 2008, pomimo nasuwających się wówczas uwag dostarczały jakoby więcej kreatywności i poza koniecznością implementacji III-ej Dyrektywy, akcentowały m/n także;

• niezbędność zmodyfikowania części przepisów Prawa Pocztowego, po 4 latach funkcjonowania ustawy w obecnym kształcie,
• dopuszczały ewentualność alternatywnego świadczenia usług powszechnych i redefinicji wydawanych zezwoleń,
• posłużenia się w konkluzji formułą „docelowego modelu rynku pocztowego”,
• akcentując konsekwentnie termin otwarcia rynku, nie wiązały go jednoznacznie z terminem wprowadzenia ustawy w życie.

Opublikowane  przez Ministerstwo Infrastruktury z datą 6 listopada 2009 r., i następnie z datą 19 marca 2010 r.. „Założenia do projektu ustawy Prawo pocztowe”, a zwłaszcza asekuracyjny charakter przyjętego tam terminu wejścia tej ustawy w życie z datą 1 stycznia 2013 r., bez jakiegokolwiek harmonogramu wcześniejszego wdrażania istotnych dla okresu 2010 – 2012  unormowań, budzić może poważne wątpliwości.

Zgodnie bowiem z normą, która zachęca do podjęcia decyzji o wcześniejszym wdrożeniu III-ej Dyrektywy, rozważyć by jednak należało taką ewentualność, zwłaszcza wobec tych jej aspektów, które będą miały znaczenie dla efektywnego wykorzystania danego nam czasokresu dostosowawczego. W ramy te wpisują się również; aprobowana powszechnie komercjalizacja Poczty Polskiej S.A. i podjęte przez nią wysiłki restrukturyzacyjne i naprawcze.

Formuła ta nie wyklucza, jak to w praktyce  ma miejsce, traktowanie „wdrożenia „ jako procesu, ugruntowanego ewentualnością nowelizacji obowiązującej ustawy Prawo pocztowe, którego aktem początkowym t.j. np. od 1 marca 2011 r., lub nieco później, byłoby zahamowanie, zidentyfikowanych w międzyczasie zjawisk niekorzystnych i uzyskanie pewności prawnej, co do perspektywy rozwojowej podmiotowo przedmiotowej struktury tego sektora.

Na tym też etapie, poprzez poprawę przejrzystości prawa pocztowego, redefinicję zakresu usług powszechnych, można by poprawić efektywność ich świadczenia, spełniając przy tym oczekiwania użytkowników i konsumentów indywidualnych, a ponadto wstrzymać proces postępującej dekompozycji sektora pocztowego.

Końcowym zaś aktem tego procesu, z dniem 1 stycznia 2013 r., stać się powinno całkowite zniesienie obszaru zastrzeżonego, postrzeganego jako główny cel liberalizacji rynku pocztowego oraz desygnowanie „operatora wyznaczonego”, ostateczne wprowadzenie w życie, nowych mechanizmów rekompensowania kosztu netto, świadczenia usług powszechnych.

Inspirującą w tej koncepcji jest eksponowana w „Strategii Regulacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011” z całą pewnością pilna „potrzeba usprawnienia niektórych narzędzi regulacyjnych i instytucji prawnych ukierunkowanych na wzmocnienie tempa rozwoju rynku, zwiększenie poziomu ochrony praw konsumentów, poprawę jakości usług i wypracowanie odpowiedniej metody finansowania usługi powszechnej.”

W tych okolicznościach, uwzględniając niezbędną modyfikacje aktów wykonawczych do ustawy oraz tempo i rezultaty restrukturyzacji PP S.A., najbardziej pożądaną byłaby strategia przyspieszenia całego procesu przemian, tym bardziej, że wyłania się lista równie pilnych zmian i wdrożeń w otoczeniu prawnym całego sektora pocztowego. 

Dodatkowym argumentem jest pożądane zapewnienie ciągłości w kategoriach autorskiej odpowiedzialności obecnego Rządu za wdrożenie proponowanych na przyszłość rozwiązania, zważywszy z jednej strony na kadencyjność wyborów do sejmu i związaną z tym ewentualnością zmiany postrzegania tych rozwiązań, jeszcze przed 1 stycznia 2013 r., co wpłynąć mogłoby na dalsze przedłużenie się procesu legislacyjnego.

Konsolidacja sektora pocztowego

Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.

Opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury „Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe”, z dnia z dnia 19 marca 2010 r., z późniejszymi zmianami, wywołały w strukturze podmiotowej sektora pocztowego, ożywioną dyskusję nad przyszłością tego, znaczącego obszaru gospodarki, w szczególności dla szeroko rozumianych „użytkowników usług pocztowych i kurierskich”.

Zamysł niniejszej publikacji, jako przyczynek do otwartej już wcześniej dyskusji, nosi charakter wstępu do bardzo szerokiej problematyki, której wieloaspektowe ujęcie wymaga stosownego podziału i usystematyzowania cyklicznie prezentowanych treści.

Kontynuowanej wymianie poglądów przyświecać powinny w równym stopniu Wspólnotowa jak i specyficznie krajowa wizja funkcjonowania tego sektora, uwzględniająca występujące zjawiska  e-substytucji w przestrzeni komunikacyjnej, rozwoju formuły tzw. e-commece i nowoczesnych bardziej skutecznych form dostawy, w tym doręczania adresatom zamówionych produktów.

 Jak wskazywały na to doniesienia prasowe; 5 października 2010 r., Rada Ministrów przyjęła przedłożone przez Ministra Infrastruktury Założenia do projektu zmian w ustawie z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, z późn. zm.), określającej zasady świadczenia usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym w Polsce.

Założenia te nieco wcześniej, na gruncie swej merytorycznej zawartości podlegały  proceduralnie przewidzianym konsultacjom, pozyskując opublikowane też uwagi i stanowiska, które jak zwykle w tych okolicznościach były przedmiotem ich uwzględnienia bądź wyjaśnień.

Konsultacje te jak i same Założenia, stanowią jednak nadal źródło inspiracji modyfikujących docelowy model sektora pocztowego, o dużym, specyficznie branżowym rezonansie.  

Jak słusznie na tle tej projekcji zauważono;” ważnym zadaniem dla organów państwa jest opracowanie nowego Prawa pocztowego, nie tylko z uwagi na konieczność wdrożenia postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej, ale także ze względu na potrzebę uporządkowania otoczenia prawnego, w którym funkcjonują operatorzy pocztowi. Nowa ustawa powinna zapewniać operatorom warunki do uczciwego konkurowania, a konsumentom dostęp do usług pocztowych o wysokiej jakości i przystępnych cenach”.

Jednakże na tle wizji Wspólnotowej, wizerunek tego nowego modelu w kategoriach rynkowych jest nadal mało przejrzysty. Poprawki wniesione m/n do sfery definicyjnej nadal  nie stanowią o spójności i przejrzystości tej sfery, a w konsekwencji nie definiują jednoznacznie działalności kwalifikowanych do działalności pocztowej. Tym samym nadal nie definiujemy jednoznacznie sektora pocztowego w przestrzeni statystycznej i pogłębiamy wrażenie, iż ewolucja tego sektora w naszym kraju nie przebiega we właściwym kierunku.

Respektując w związku z tym osiągnięty już stopień zaawansowania prac oraz potwierdzony formalnie aktem przyjęcia Założeń - dorobek legislacyjny w obszarze prawa pocztowego, niepokój budzą dokonane na tle tego dokumentu spostrzeżenia, które być może umknęły uwadze legislatorom, zostały obarczone pewnego rodzaju wadliwością, bądź zostały podporządkowane, niezrozumiałym i nieokreślonym bliżej celom.

Przywołane spostrzeżenia mają charakter niezależnej opinii, ugruntowanej badaniami wtórnymi, przeprowadzonymi i sformułowanymi w oparciu o dostępne w tej dziedzinie źródła ( analizy i raporty ), dotyczące rynku usług pocztowych, publikowane zwłaszcza na gruncie doświadczeń krajów członkowskich UE oraz innych krajów o kluczowym znaczeniu.

Uwagom, wnioskom i konkluzjom, towarzyszyć będzie z jednej strony idea pogłębiania integracji europejskiej, a z drugiej strony idea respektowania historycznie krajowych uwarunkowań, z poszanowaniem dotychczasowego dorobku w tej dziedzinie, a zwłaszcza, miejmy nadzieję, dobrze zarządzanej i wiarygodnie spełniającej swą misję Poczty Polskiej S.A. wraz z zarządzaną przez nią infrastrukturą usług powszechnych, jako szczególnym dobrem narodowym.

Ponieważ zamysł dalszego analizowania Założeń zapewne nie jest odosobniony, kierować się należy nadzieją, iż wnioski w akcie dobrej woli i przekonania jego autorów i sfery rządowej, o ich zasadności mogłyby być jeszcze wykorzystane z pozytywnym skutkiem, w tym również na dalszych etapach procesu legislacyjnego.

Podstawą do przeprowadzenia tego rodzaju analizy, stały się, co oczywiste, w głównej mierzenie  opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury,19 marca 2010 r. „Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe” oraz dokonane z datą 30 lipca, dwu wariantowe zmiany, stanowiące w niektórych kwestiach modyfikację, zaistniałych wcześniej projektów  tego dokumentu, w tym z 2008 r. i 2009 r..

Poza w domyśle pozostającym oczekiwaniem Rady Ministrów, dotyczącym przygotowania dwuwariantowej modyfikacji Założeń t.j. w „Wersji I-ej z udziałem środków budżetowych” oraz w „Wersji II-ej bez budżetu”, nie są znane Inne szczegóły i okoliczności przyjęcia wersji podstawowej z dnia 19 marca 2010 r..

Uważne śledzenie w dostępnych źródłach, zmian jakie zachodzą w środowisku pocztowym i to zarówno w przestrzeni, krajowej, wspólnotowej jak i globalnej, wskazuje na wzrastające bogactwo publikowanej i ugruntowanej praktyką wiedzy, która w dziedzinie tej, jak nigdy dotąd kreuje jej definiowany wizerunek i prawem określony model funkcjonowania.

 Ubolewać jednak należy. iż w tych okolicznościach, poza Strategią Regulacyjną Prezesa UKE w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, Luty 2009, która swym charakterem musi być ugruntowana solidnie zdefiniowanym Prawem pocztowym, Rząd nie wykreował ani też nie posłużył się w ostatnich 10-ciu latach żadną publikowaną strategią wobec sektora usług pocztowych.

Nie przywiązywano też należytej uwagi do uniwersalnych wzorców tego rodzaju strategii, jakimi były i są współbieżne z Dyrektywą pocztową, sformułowane na Kongresach UPU (Światowego Związku Pocztowego); Bukaresztańska Strategia Pocztowa na lata 2005 – 2008, a następnie S. P. Nairobi na lata 2009-2012, które są użytecznym nośnikiem dobrych praktyk wspomagających definiowanie tej rangi dokumentów.

W pewnym sensie krajowym wzorem do naśladowania, jest sektor telekomunikacyjny, który uwzględniając oczywiście swoją specyfikę i znaczące zaplecze naukowo - badawcze, wspomaga to środowisko, współkreując rządowe strategie w tej dziedzinie.

Wątpliwości budzi też troska, o to czy jakiekolwiek strategie rozwoju Poczty Polskiej, jako decyzje kierownictwa tego jednego z największych przedsiębiorstw w Polsce, były zatwierdzane przez Rząd, czy tylko na zasadzie konsultacji i opiniowania przez resort, spełniający funkcję nadzoru właścicielskiego.

Niewątpliwie, poza dającym się dostrzec w Założeniach, w pewnym sensie strategicznym sposobem myślenia, odczuwa się brak jasno i wyczerpująco zdefiniowanych celów strategicznych, opatrzonych diagnozą stanu istniejącego. Niesie to ze sobą nie tylko ryzyko chybionych reform, czy też osłabienia strategicznego nadzoru, ale również, co najważniejsze, zaniżenie poczucia społecznej ufności i perspektywicznej pewności podmiotów sektora pocztowego.   

Lektura Założeń potwierdza, iż wiodącym motywem tej nowej projekcji prawa pocztowego, jest konieczność transpozycji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.

Dyrektywa ta zwana dalej III-ą Dyrektywą pocztową, stała się w związku z tym głównym powodem zmian regulacyjnych w stosunku do obowiązującej obecnie ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe. ( Dz.U. 30, poz.1188 z późn. zm. ).

Jednakże bardziej wnikliwe przestudiowanie modyfikowanych w międzyczasie Założeń prowadzi do konstatacji, iż pomimo przywoływanych w tym dokumencie deklaracji o ogólnej potrzebie doskonalenia skuteczności Prawa pocztowego, są one jednak głównie formalnym spełnieniem obowiązku transpozycji III-ej Dyrektywy pocztowej, bez względu na to jakie konsekwencje z tego mogą wypłynąć na przyszłość.

Ta być może zbyt skrajnie postawiona hipoteza nie jest też powodem do głębokiej rewizji tych Założeń, lecz ma stanowić przyczynek do ponownego, zainteresowania się sfery rządowej tą dziedziną i zweryfikowania Założeń pod katem przejrzystej konsolidacji sektora pocztowego i jego dalszego rozwoju.

O znaczeniu społeczno gospodarczym tego sektora powiedziano i napisano już tyle, że ponowne przytaczanie tego rodzaju argumentacji wydaje się już być zbędne. Rynek ten w przestrzeni Wspólnotowej, oceniany został w 2007 r. na 94 mld euro dochodu. Trzeba stąd wyciągnąć odpowiednie wnioski i nie powinno być co do tego wątpliwości , czy na rynku takim zaistnieć warto.

Jedną z poruszających ilustracji, prowadzących do umotywowania przywołanej hipotezy, są przeprowadzane, w Założeniach, a zwłaszcza w „Wersji II-ej bez budżetu”, zawarte w części  „6e”, procedury i symulacje, które wskazują na niezwykłą słabość potencjałów tego sektora, w kontekście potrzeby samodzielnego wspierania formuły usług powszechnych, poprzez tzw. „fundusz kompensacyjny”.

Spostrzeżenie to prowadzi do konkluzji, iż sektor pocztowy zagrożony jest osłabiającą go erozją, ponieważ uwalniane segmenty rynku ewakuują się do sektorów pokrewnych, a pozostającą strukturę podmiotową, z niewielkimi wyjątkami cechuje w zdecydowanej większości słabość kapitałowa, duże rozproszenie, a w konsekwencji niska zdolność perspektywicznego rozwoju.

Nie zostały też w pełni ujawnione strategiczne kierunki restrukturyzacji Poczty Polskiej S.A., poza bowiem doniesieniami o pogarszającej się jakości i dostępności usług powszechnych, pojawiają się sygnały o zaniedbaniach i zaniżaniu poziomu technologicznego infrastruktury usługowej operatora publicznego, decydującej o wzroście jego konkurencyjności, a zwłaszcza zdolności wzięcia na siebie odpowiedzialności za stan usług powszechnych.

Ujawnia się również przy tym swego rodzaju niepokojąca manipulacja formułą „co nie stanowi usługi pocztowej”, a zwłaszcza wprowadzanie niepożądanych modyfikacji, stanowiących próbę podłożenia działalności pocztowej pod działalność spedycyjną, bez wymogu uzyskania wpisu do rejestru operatorów pocztowych.

Żadna z tych wersji, począwszy od Założeń 2009 nie podjęła też bardzo istotnej kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.

Oczywistą sprawą jest ogólna harmonizacja prawa wśród krajów członkowskich UE, m/n za pośrednictwem formuły prawnej dyrektyw, które w znacznym stopniu ułatwiają też projekcję prawa krajowego, jednakże przy transpozycji ujętych tam zasad, wymagana jest szczególna wrażliwość, ugruntowana własnym sposobem myślenia i specyfiką krajowych doświadczeń.

Na tym tle autorzy Założeń słusznie deklarują potrzebę kierowania się równocześnie motywem niezbędnej modyfikacji niektórych, dotychczasowych regulacji, które nie kolidują z regułami otwartego rynku. Jednakże zarówno w jednym jak i drugim przypadku, pomimo tych słusznych intencji, pojawiły się uregulowania obarczone zbyt powierzchownym postrzeganiem specyfiki sektora pocztowego w naszym kraju, bądź też odmiennością odczytywania i implementacji niektórych zasad zawartych w Dyrektywie pocztowej.

Nie kwestionując też zasadności, podnoszonego już 2005 r. wniosku ówczesnego Rządu w sprawie pozyskania dodatkowego czasu na przewidziane już w II-ej Dyrektywie zakończenie pełnej transformacji pocztowego rynku wewnętrznego Wspólnoty w 2009 r., starania o uzyskanie w tej sprawie kompromisów opóźniających, nie przyczyniły się do trwałości tendencji rozwojowych sektora pocztowego, ani też do racjonalnego wykorzystania funkcjonującego jeszcze obszaru zastrzeżonego.

Proponowana w Założeniach data wprowadzenia w życie nowych uregulowań z dniem 1 stycznia 2013 r., uwarunkowana głównie utrzymaniem jeszcze obszaru zastrzeżonego do dnia 31 grudnia 2012 r. dla wszystkich bez wyjątku regulacji, spowalnia proces transformacji i ogólny rozwój sektora pocztowego, pogłębia poczucie perspektywicznej niepewności i to zarówno po stronie użytkowników, a w tym indywidualnych konsumentów jak i operatorów pocztowych.