Redefinicja przedmiotowej przestrzeni sektora pocztowego

Raportowane analizy organu regulacyjnego, wskazując na pozytywne dokonania, będące rezultatem funkcjonującego Prawa pocztowego, były też, już w 2005 r. znakiem upowszechniania się wielu szkodliwych tendencji i to zarówno w strukturze przedmiotowej jak i podmiotowej polskiego rynku usług pocztowych.

Szczególne ich nasilenie nastąpiło w 2007 r., co wynika z Raportu Prezesa UKE[1], objawiając się spadkiem tempa wzrostu liczby operatorów niepublicznych oraz wzrostem liczby wykreśleń z rejestru operatorów pocztowych, bądź nie wykazywaniem kontynuowanej działalności.

Nijako równolegle z tym zjawiskiem nastąpiło osłabienie dynamiki rozwoju rynku pocztowego i to nie tylko na skutek obiektywnie postępującej e-substytucji, ale również na skutek wadliwości podstawowych norm Prawa pocztowego, powodujących w konsekwencji przemieszczanie się działalności pocztowej, definiowanej w jej dyrektywnym rozumieniu, do sektorów pokrewnych. Zjawisko to znalazło swoje potwierdzenie w fluktuacji związanych z tym danych statystycznych, zwłaszcza w segmencie paczek, które w dużej mierze noszą cechy „paczek o standardach pocztowych”.

Chociaż przyjęcie określenia „paczek o standardach pocztowych”, ma raczej charakter pomocniczy, jest równoznaczne z określeniem paczki, jako paczki pocztowej, stanowiącej w swej istocie „przesyłkę pocztową”, definiowaną zgodnie z intencją Dyrektywy pocztowej.

Definicja przesyłki pocztowej ma również kluczowe znaczenie dla poprawy czytelności określenia „usługi pocztowej” , decydującej o zakresie działalności pocztowej, co implikuje kolejności podejścia do obu tych kwestii.

Redefinicja „przesyłki” jako „przesyłki pocztowej”

Z uwagi na ogólny „brak w Prawie pocztowym definicji odpowiadających poszczególnym rodzajom usług pocztowych (np. brak jest definicji usługi pocztowej z wartością dodaną - kurierskiej, czy też ekspresowej, nie ma także de facto ogólnej definicji paczki pocztowej, gdyż istniejąca definicja określa tę usługę jako świadczoną wyłącznie przez operatora publicznego)” trudno jest w związku z tym wyodrębnić nie tylko rynek usług podobnych do powszechnych oraz usług o wartości dodanej, ale przede wszystkim trudno jest wyodrębnić, jak zauważa UKE, w całości sektor usług pocztowych w kategoriach jego struktury przedmiotowej.

Użyte bowiem w Prawie pocztowym określenie, odnoszące się do „przesyłki”  niesłusznie pomija w definicji jej pocztowy charakter, nosząc następujące brzmienie;

„16) przesyłka – rzeczy opatrzone adresem, przedłożone do przyjęcia lub przyjęte przez operatora w celu przemieszczenia i doręczenia adresatowi;”

• które nie daje się jednoznacznie zinterpretować jako przesyłka pocztowa, co do sposobu jej opatrzenia adresem oraz fizycznego postrzegania jej formy,
• która traci na swych właściwościach prawnych w przypadku jej przyjęcia do przewozu i doręczenia przez inny podmiot niż operator pocztowy.

Wchodzącą zaś w zakres definicji „przesyłki” - „paczkę pocztową”, określono odpowiednio;

„13) paczka pocztowa – przesyłkę rejestrowaną zawierającą rzeczy, przyjętą przez operatora publicznego w celu przemieszczenia i doręczenia;”,

która w rzeczywistości może być przedmiotem usługi pocztowej świadczonej nie tylko przez operatora publicznego, ale również na konkurencyjnych warunkach przez innych, niepublicznych operatorów,

W kontekście tego rodzaju rozbieżności wobec pojęć dyrektywą określonych, Założenia m/n częściowo zmodyfikowały oba te pojęcia, nie oddając jednak w pełni istoty definiowania „przesyłki pocztowej”, która z jednej strony powinna być na tyle uniwersalna, aby obejmować „paczki pocztowe”, a z drugiej strony być na tyle precyzyjną, aby można było każdy tego rodzaju obiekt jednoznacznie zinterpretować i określić.

„Przesyłką pocztową”, może więc być rzecz;

• opatrzona indywidualnie adresem na samym przedmiocie lub na jego opakowaniu, w odróżnieniu od opatrzenia np. przesyłki  (towarowej) „listem przewozowym”, w rozumieniu Prawa przewozowego,

• która w swej ostatecznej formie, odpowiednio zaadresowana, określona jest limitem masy i objętości, czerpiąc swe właściwości z wzorca jakimi są prawem określone wymogi i warunki świadczenia usług powszechnych,
• która w kontekście tych wymogów i warunków, pozwala również jednoznacznie zakwalifikować prowadzoną działalność jako „wchodzącą w zakres usługi powszechnej”, zgodnie z intencją motywu 27) III-ej Dyrektywy,
• której przywołane właściwości, zwłaszcza zachowania od momentu przyjęcia do momentu doręczenia nienaruszalności jej formy, mogą stanowić m/n w okresie przejściowym przyczynek do doprecyzowania norm odpowiedzialnych za ochronę tzw. „obszaru zastrzeżonego”, w odniesieniu do „przesyłek listowych”, z zawartością korespondencji,
• której właściwości pozwalają również docelowo określić ewentualność oraz okoliczności naruszenia Prawa pocztowego zarówno w odniesieniu do przewoźników jak i nadawców.

            Wydaje się, iż kierując się w/w kryteriami pojęcie przesyłki pocztowej można by kierunkowo określić jako;

„ przesyłka pocztowa” rzecz przeznaczona do doręczenia przez operatora pocztowego, która opatrzona adresem, w swej ostatecznej formie w jakiej ma być przewieziona, spełnia wymagania identyczne jak dla określonej usługi powszechnej,

przypisując jej zgodnie z duchem Dyrektywy uszczegółowienie, iż;

„przesyłka pocztowa” poza „przesyłkami listowymi” oraz „paczkami pocztowymi”, które stanowić mogą również formę „przesyłki kurierskiej”, obejmuje m/n „przesyłki reklamowe”.

Dla przypomnienia, wymienione w proponowanej definicji, wymogi limitów masy i objętości, związane ze świadczeniem powszechnych usług pocztowych, zawarte są wśród warunków świadczenia usług powszechnych w Rozporządzeniu[2] wydanym na podstawie dotychczasowego art. 46 ust. 3 ustawy Prawo pocztowe. Notabene; praźródłem tego rodzaju wymogów jest Konwencja UPU.

            Jeżeli w takim właśnie kierunku poszłoby określenie „przesyłki pocztowej”, mielibyśmy bardziej jednoznacznie określoną przedmiotową strukturę sektora pocztowego. Każda bowiem „rzecz – przedmiot” określony w ten sposób, bez względu na to czy jest przedmiotem obrotu – usługi, świadczonej na warunkach powszechności, czy też gdziekolwiek na warunkach komercyjnych, stanowi przesyłkę o standardach pocztowych, a ściślej mówiąc stanowi „przesyłkę pocztową”.  Taką też przesyłką bez żadnych wątpliwości powinna być i jest poprawnie zdefiniowana w Założeniach „paczka pocztowa”.

Analiza przedstawionych w Raportach danych wskazuje m/n że: głównym źródłem przychodów operatorów niepublicznych, są cieszące się największą popularnością paczki o masie do 10 kg i to zarówno w obrocie krajowym jak i zagranicznym.

Zaznaczyć należy, iż w rzeczywistości postępuje obecnie, tak jak w większości krajów UE efektywny wzrost wolumenu paczek i przesyłek ekspresowych[3], w tym również w transgranicznych relacjach B2C, spełniając coraz częściej rolę dystrybucji dóbr konsumpcyjnych w systemie e-commerce.

Niewątpliwie chociaż z perspektywy ogólnogospodarczego i społecznego punktu widzenia mamy tu do czynienia ze zjawiskiem pozytywnym, to zjawisko zewnętrznej kreacji obrotu paczkowego, osłabia m/n potencjał sektora pocztowego w perspektywie potrzeby solidarnego wspierania formuły pocztowych usług powszechnych, obejmujących m/n nadal paczki pocztowe, dostarczane na tych warunkach.

Kierując się intencją  redukcji poziomu oczekiwań wobec pomocy pozyskiwanej z funduszy publicznych, na tego rodzaju wsparcie, byłaby bardziej właściwa, bezwarunkowa konsolidacja obrotu paczkowego o standardach pocztowych.

Konsolidacja ta polegać oczywiście powinna na pełnej swobodzie konkurencyjnej obsługi tego obrotu, ukierunkowanej jednak formułą udziału tego obrotu w funduszu kompensacyjnym, bez względu na to kto i gdzie obrót ten realizuje.

Praktycznie miałoby to oznaczać, iż każdy podmiot podejmujący się przewozu i doręczania przesyłek pocztowych, a w tym również paczek pocztowych, wchodzi na grunt „regulowanej działalności pocztowej”, uwarunkowanej dodatkowo obowiązkiem uzyskania uprawnienia polegającego zgodnie z Prawem pocztowym i art.15 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na wpisie do rejestru działalności regulowanej.

W konsekwencji tego stanu rzeczy, doprecyzowania wymaga dotychczasowy art. 6 Prawa pocztowego, który notabene umknął uwadze wszystkich kolejnych wersji Założeń, a na skutek ( kontrowersyjnej ) rezygnacji, zgodnie z tymi Założeniami, z formuły zezwolenia, wymagałby stosownej redefinicji.

Pomimo już wcześniej postrzeganej dekompozycji i słabości sektora pocztowego, pojawili się i ugruntowują swoją pozycję niektórzy operatorzy pocztowi, którym nie należałoby ustawowo zamykać drogi do ewentualnego świadczenia obok operatora wyznaczonego usług powszechnych, na warunkach dobrowolnego wyboru. Odpowiednio dostosowana do tej perspektywy formuła zezwoleń, okazać się może bardzo przydatna, a w swych intencjach bardziej pożądana, niż formuła wchodzenia w zakres usługi powszechnej.  

W tych okolicznościach, niezbędna staje się kontynuacja bardziej detalicznego rozwinięcia tej kwestii w dalszych rozważaniach, mając na uwadze główne cele jakie powinniśmy osiągnąć w przestrzeni Wspólnotowej oraz cele pożądane i możliwe do osiągnięcia w naszych krajowych uwarunkowaniach.

---

[1] Raport Prezesa UKE o stanie rynku usług pocztowych w Polsce w 2007 roku, URZĄD KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ Warszawa, maj 2008

[2] ROZPORZŃDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych

[3] Study for the European Commission, DG Internal Market and Services The Evolution of the European Postal Market

since 1997 August 2009; Rozdział 4.3 Parcel and Express Markets