Konsolidacja sektora pocztowego

Nowelizacja Prawa pocztowego w Założeniach M.I.

Opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury „Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe”, z dnia z dnia 19 marca 2010 r., z późniejszymi zmianami, wywołały w strukturze podmiotowej sektora pocztowego, ożywioną dyskusję nad przyszłością tego, znaczącego obszaru gospodarki, w szczególności dla szeroko rozumianych „użytkowników usług pocztowych i kurierskich”.

Zamysł niniejszej publikacji, jako przyczynek do otwartej już wcześniej dyskusji, nosi charakter wstępu do bardzo szerokiej problematyki, której wieloaspektowe ujęcie wymaga stosownego podziału i usystematyzowania cyklicznie prezentowanych treści.

Kontynuowanej wymianie poglądów przyświecać powinny w równym stopniu Wspólnotowa jak i specyficznie krajowa wizja funkcjonowania tego sektora, uwzględniająca występujące zjawiska  e-substytucji w przestrzeni komunikacyjnej, rozwoju formuły tzw. e-commece i nowoczesnych bardziej skutecznych form dostawy, w tym doręczania adresatom zamówionych produktów.

 Jak wskazywały na to doniesienia prasowe; 5 października 2010 r., Rada Ministrów przyjęła przedłożone przez Ministra Infrastruktury Założenia do projektu zmian w ustawie z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, z późn. zm.), określającej zasady świadczenia usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym w Polsce.

Założenia te nieco wcześniej, na gruncie swej merytorycznej zawartości podlegały  proceduralnie przewidzianym konsultacjom, pozyskując opublikowane też uwagi i stanowiska, które jak zwykle w tych okolicznościach były przedmiotem ich uwzględnienia bądź wyjaśnień.

Konsultacje te jak i same Założenia, stanowią jednak nadal źródło inspiracji modyfikujących docelowy model sektora pocztowego, o dużym, specyficznie branżowym rezonansie.  

Jak słusznie na tle tej projekcji zauważono;” ważnym zadaniem dla organów państwa jest opracowanie nowego Prawa pocztowego, nie tylko z uwagi na konieczność wdrożenia postanowień III-ej Dyrektywy pocztowej, ale także ze względu na potrzebę uporządkowania otoczenia prawnego, w którym funkcjonują operatorzy pocztowi. Nowa ustawa powinna zapewniać operatorom warunki do uczciwego konkurowania, a konsumentom dostęp do usług pocztowych o wysokiej jakości i przystępnych cenach”.

Jednakże na tle wizji Wspólnotowej, wizerunek tego nowego modelu w kategoriach rynkowych jest nadal mało przejrzysty. Poprawki wniesione m/n do sfery definicyjnej nadal  nie stanowią o spójności i przejrzystości tej sfery, a w konsekwencji nie definiują jednoznacznie działalności kwalifikowanych do działalności pocztowej. Tym samym nadal nie definiujemy jednoznacznie sektora pocztowego w przestrzeni statystycznej i pogłębiamy wrażenie, iż ewolucja tego sektora w naszym kraju nie przebiega we właściwym kierunku.

Respektując w związku z tym osiągnięty już stopień zaawansowania prac oraz potwierdzony formalnie aktem przyjęcia Założeń - dorobek legislacyjny w obszarze prawa pocztowego, niepokój budzą dokonane na tle tego dokumentu spostrzeżenia, które być może umknęły uwadze legislatorom, zostały obarczone pewnego rodzaju wadliwością, bądź zostały podporządkowane, niezrozumiałym i nieokreślonym bliżej celom.

Przywołane spostrzeżenia mają charakter niezależnej opinii, ugruntowanej badaniami wtórnymi, przeprowadzonymi i sformułowanymi w oparciu o dostępne w tej dziedzinie źródła ( analizy i raporty ), dotyczące rynku usług pocztowych, publikowane zwłaszcza na gruncie doświadczeń krajów członkowskich UE oraz innych krajów o kluczowym znaczeniu.

Uwagom, wnioskom i konkluzjom, towarzyszyć będzie z jednej strony idea pogłębiania integracji europejskiej, a z drugiej strony idea respektowania historycznie krajowych uwarunkowań, z poszanowaniem dotychczasowego dorobku w tej dziedzinie, a zwłaszcza, miejmy nadzieję, dobrze zarządzanej i wiarygodnie spełniającej swą misję Poczty Polskiej S.A. wraz z zarządzaną przez nią infrastrukturą usług powszechnych, jako szczególnym dobrem narodowym.

Ponieważ zamysł dalszego analizowania Założeń zapewne nie jest odosobniony, kierować się należy nadzieją, iż wnioski w akcie dobrej woli i przekonania jego autorów i sfery rządowej, o ich zasadności mogłyby być jeszcze wykorzystane z pozytywnym skutkiem, w tym również na dalszych etapach procesu legislacyjnego.

Podstawą do przeprowadzenia tego rodzaju analizy, stały się, co oczywiste, w głównej mierzenie  opublikowane przez Ministerstwo Infrastruktury,19 marca 2010 r. „Założenia do projektu ustawy Prawo Pocztowe” oraz dokonane z datą 30 lipca, dwu wariantowe zmiany, stanowiące w niektórych kwestiach modyfikację, zaistniałych wcześniej projektów  tego dokumentu, w tym z 2008 r. i 2009 r..

Poza w domyśle pozostającym oczekiwaniem Rady Ministrów, dotyczącym przygotowania dwuwariantowej modyfikacji Założeń t.j. w „Wersji I-ej z udziałem środków budżetowych” oraz w „Wersji II-ej bez budżetu”, nie są znane Inne szczegóły i okoliczności przyjęcia wersji podstawowej z dnia 19 marca 2010 r..

Uważne śledzenie w dostępnych źródłach, zmian jakie zachodzą w środowisku pocztowym i to zarówno w przestrzeni, krajowej, wspólnotowej jak i globalnej, wskazuje na wzrastające bogactwo publikowanej i ugruntowanej praktyką wiedzy, która w dziedzinie tej, jak nigdy dotąd kreuje jej definiowany wizerunek i prawem określony model funkcjonowania.

 Ubolewać jednak należy. iż w tych okolicznościach, poza Strategią Regulacyjną Prezesa UKE w zakresie rynku usług pocztowych na lata 2009 – 2011, Luty 2009, która swym charakterem musi być ugruntowana solidnie zdefiniowanym Prawem pocztowym, Rząd nie wykreował ani też nie posłużył się w ostatnich 10-ciu latach żadną publikowaną strategią wobec sektora usług pocztowych.

Nie przywiązywano też należytej uwagi do uniwersalnych wzorców tego rodzaju strategii, jakimi były i są współbieżne z Dyrektywą pocztową, sformułowane na Kongresach UPU (Światowego Związku Pocztowego); Bukaresztańska Strategia Pocztowa na lata 2005 – 2008, a następnie S. P. Nairobi na lata 2009-2012, które są użytecznym nośnikiem dobrych praktyk wspomagających definiowanie tej rangi dokumentów.

W pewnym sensie krajowym wzorem do naśladowania, jest sektor telekomunikacyjny, który uwzględniając oczywiście swoją specyfikę i znaczące zaplecze naukowo - badawcze, wspomaga to środowisko, współkreując rządowe strategie w tej dziedzinie.

Wątpliwości budzi też troska, o to czy jakiekolwiek strategie rozwoju Poczty Polskiej, jako decyzje kierownictwa tego jednego z największych przedsiębiorstw w Polsce, były zatwierdzane przez Rząd, czy tylko na zasadzie konsultacji i opiniowania przez resort, spełniający funkcję nadzoru właścicielskiego.

Niewątpliwie, poza dającym się dostrzec w Założeniach, w pewnym sensie strategicznym sposobem myślenia, odczuwa się brak jasno i wyczerpująco zdefiniowanych celów strategicznych, opatrzonych diagnozą stanu istniejącego. Niesie to ze sobą nie tylko ryzyko chybionych reform, czy też osłabienia strategicznego nadzoru, ale również, co najważniejsze, zaniżenie poczucia społecznej ufności i perspektywicznej pewności podmiotów sektora pocztowego.   

Lektura Założeń potwierdza, iż wiodącym motywem tej nowej projekcji prawa pocztowego, jest konieczność transpozycji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2008/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty.

Dyrektywa ta zwana dalej III-ą Dyrektywą pocztową, stała się w związku z tym głównym powodem zmian regulacyjnych w stosunku do obowiązującej obecnie ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe. ( Dz.U. 30, poz.1188 z późn. zm. ).

Jednakże bardziej wnikliwe przestudiowanie modyfikowanych w międzyczasie Założeń prowadzi do konstatacji, iż pomimo przywoływanych w tym dokumencie deklaracji o ogólnej potrzebie doskonalenia skuteczności Prawa pocztowego, są one jednak głównie formalnym spełnieniem obowiązku transpozycji III-ej Dyrektywy pocztowej, bez względu na to jakie konsekwencje z tego mogą wypłynąć na przyszłość.

Ta być może zbyt skrajnie postawiona hipoteza nie jest też powodem do głębokiej rewizji tych Założeń, lecz ma stanowić przyczynek do ponownego, zainteresowania się sfery rządowej tą dziedziną i zweryfikowania Założeń pod katem przejrzystej konsolidacji sektora pocztowego i jego dalszego rozwoju.

O znaczeniu społeczno gospodarczym tego sektora powiedziano i napisano już tyle, że ponowne przytaczanie tego rodzaju argumentacji wydaje się już być zbędne. Rynek ten w przestrzeni Wspólnotowej, oceniany został w 2007 r. na 94 mld euro dochodu. Trzeba stąd wyciągnąć odpowiednie wnioski i nie powinno być co do tego wątpliwości , czy na rynku takim zaistnieć warto.

Jedną z poruszających ilustracji, prowadzących do umotywowania przywołanej hipotezy, są przeprowadzane, w Założeniach, a zwłaszcza w „Wersji II-ej bez budżetu”, zawarte w części  „6e”, procedury i symulacje, które wskazują na niezwykłą słabość potencjałów tego sektora, w kontekście potrzeby samodzielnego wspierania formuły usług powszechnych, poprzez tzw. „fundusz kompensacyjny”.

Spostrzeżenie to prowadzi do konkluzji, iż sektor pocztowy zagrożony jest osłabiającą go erozją, ponieważ uwalniane segmenty rynku ewakuują się do sektorów pokrewnych, a pozostającą strukturę podmiotową, z niewielkimi wyjątkami cechuje w zdecydowanej większości słabość kapitałowa, duże rozproszenie, a w konsekwencji niska zdolność perspektywicznego rozwoju.

Nie zostały też w pełni ujawnione strategiczne kierunki restrukturyzacji Poczty Polskiej S.A., poza bowiem doniesieniami o pogarszającej się jakości i dostępności usług powszechnych, pojawiają się sygnały o zaniedbaniach i zaniżaniu poziomu technologicznego infrastruktury usługowej operatora publicznego, decydującej o wzroście jego konkurencyjności, a zwłaszcza zdolności wzięcia na siebie odpowiedzialności za stan usług powszechnych.

Ujawnia się również przy tym swego rodzaju niepokojąca manipulacja formułą „co nie stanowi usługi pocztowej”, a zwłaszcza wprowadzanie niepożądanych modyfikacji, stanowiących próbę podłożenia działalności pocztowej pod działalność spedycyjną, bez wymogu uzyskania wpisu do rejestru operatorów pocztowych.

Żadna z tych wersji, począwszy od Założeń 2009 nie podjęła też bardzo istotnej kwestii zasad stosowania podatku VAT w usługach pocztowych.

Oczywistą sprawą jest ogólna harmonizacja prawa wśród krajów członkowskich UE, m/n za pośrednictwem formuły prawnej dyrektyw, które w znacznym stopniu ułatwiają też projekcję prawa krajowego, jednakże przy transpozycji ujętych tam zasad, wymagana jest szczególna wrażliwość, ugruntowana własnym sposobem myślenia i specyfiką krajowych doświadczeń.

Na tym tle autorzy Założeń słusznie deklarują potrzebę kierowania się równocześnie motywem niezbędnej modyfikacji niektórych, dotychczasowych regulacji, które nie kolidują z regułami otwartego rynku. Jednakże zarówno w jednym jak i drugim przypadku, pomimo tych słusznych intencji, pojawiły się uregulowania obarczone zbyt powierzchownym postrzeganiem specyfiki sektora pocztowego w naszym kraju, bądź też odmiennością odczytywania i implementacji niektórych zasad zawartych w Dyrektywie pocztowej.

Nie kwestionując też zasadności, podnoszonego już 2005 r. wniosku ówczesnego Rządu w sprawie pozyskania dodatkowego czasu na przewidziane już w II-ej Dyrektywie zakończenie pełnej transformacji pocztowego rynku wewnętrznego Wspólnoty w 2009 r., starania o uzyskanie w tej sprawie kompromisów opóźniających, nie przyczyniły się do trwałości tendencji rozwojowych sektora pocztowego, ani też do racjonalnego wykorzystania funkcjonującego jeszcze obszaru zastrzeżonego.

Proponowana w Założeniach data wprowadzenia w życie nowych uregulowań z dniem 1 stycznia 2013 r., uwarunkowana głównie utrzymaniem jeszcze obszaru zastrzeżonego do dnia 31 grudnia 2012 r. dla wszystkich bez wyjątku regulacji, spowalnia proces transformacji i ogólny rozwój sektora pocztowego, pogłębia poczucie perspektywicznej niepewności i to zarówno po stronie użytkowników, a w tym indywidualnych konsumentów jak i operatorów pocztowych.